金融现代化法案

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评美国《金融服务现代化法案》
2000-9-28
一、《金融服务现化化法案》是20世纪末金融自由化的重大事件

1999年11月4日，是美国金融史上也是国际金融史上一个的重要日子。经过20< br>多年的争论，美国国会参众两院最终分别以90票对8票和362票对57票的表决结果
通过了以 金融混业经营为核心的《金融服务现代化法案》，又称《格朗—利奇金融服
务现代化法案》(Gramm —Leach Financial Services Modernization
Ac t)，克林顿总统在11月12日正式签署了这一法案，使之成为新世纪到来之前美国
最重要的金融法律 。这一法案是20世纪末金融自由化的重大事件。从此，以1933年
经济大萧条时期制订的《格拉斯— 斯蒂格尔法》为基础的美国金融体系将发生革命性
变化，商业银行、证券公司和保险公司跨界经营变成普 遍现实，以提供全方位服务和
金融百货为特征的金融超市将得到迅速发展。

美 国政府和社会各方面普遍对《金融服务现代化法案》给予积极评价，这一法案
将促进美国金融市场发展和 金融效率提高，同时将给美国消费者带来巨大的实际利益。

克林顿称，这是一项具有里 程碑意义的金融法案，该法案有助于促进金融业的竞
争，加速金融服务系统的现代化，提高美国金融业在 国际上的竞争力，推动美国金融
业迈入一个崭新的时代，使美国和平时期最长的经济增长持续到21世纪 。

美国财政部长萨默斯认为，这一法案将奠定21世纪美国金融体系的基础。美国银< br>行家协会认为，这一历史性的金融法案将为消费者提供更多的选择、更富有创新的产
品和更有竞争 性的价格，同时，使现代金融服务成为现实。现代金融服务意味着购买
金融产品就象在商品超市选购鲜花 、药品、贺卡和食品一样方便，消费者可以按竞争
性价格获得人寿保险、抵押贷款和投资服务等一系列金 融产品。

这一法案将给消费者带来巨大的利益。据美国财政部和银行家协会测算，目前 美
国消费者每年要向金融服务商缴纳总额约3500亿美元的佣金和其他费用，《金融服务
现代 化法案》的实施，估计每年将给美国消费者节省150亿美元的费用支出。

《金融服务 现代化法案》自开始起草就得到美国社会和国际金融界的高度关注。
它的通过和实施，不仅对美国金融和 经济发展，而且对全球金融体系演变和国际金融
发展将产生持续的重大影响。全面认识和评价这一法案， 不仅有助于及时了解美国金
融体系的新变化，而且有助于把握这一金融自由化的重大举措对全球金融体系 和世界
经济的影响，也有利于未雨绸缪和趋利避害，构建我国安全、完整、高效的金融体系。

二、《金融服务现代化法案》产生的主要背景

首先，分析《金融服务现代 化法案》形成的背景要考虑美国金融法规的演变。本
世纪美国国会曾先后通过了三个有重大影响的法案。 第一个是前面提到的1933年通过
的《银行法》(即《格拉斯—斯蒂格尔法》)。其核心是两条：一是 建立联邦存款保险

公司(FDIC)，要求吸收存款的商业银行和储蓄机构参与存款保险 ；二是对商业银行和
投资银行实行分业经营，禁止吸收存款的机构单独或联合发行、承销、出售股票、政
府债券、企业债券或其他证券。在1929—1934年大危机期间，美国25000家银行中有
11000家倒闭，占总数的40％。《格拉斯—斯蒂格尔法》的实施对稳定金融，恢复经
济产生了重 要作用。此后，《格拉斯—斯蒂格尔法》一直是美国金融发展的法律基础。

第二个是1 956年通过的《银行控股公司法》对《格拉斯—斯蒂格尔法》有所发展。
主要内容，一是银行控股公司 的设立必须得到美国联邦储备委员会的批准；二是禁止
银行控股公司跨州购并银行；三是对商业银行和保 险公司实行分业经营。

第三个是1977年通过的之社区再投资法》(Community Reinvestment Act，
简称CRA)。其基本点是联邦金融监管当局在促进金融机构安全稳健运行的同时，评价
金融机 构满足许可证签发地社区信贷需求的情况，包括CRA检查和评级。CRA检查又分
借贷检查、投资检查 、服务检查和对批发或限定目的银行的社区开发检查。CRA评级分
四类：优秀、满意、需要改进和相当 不满意。CRA评级是银行、银行控股公司、附属公
司和储蓄协会等申请成立分支机构、购并其他银行、 成立银行控股公司等的直接依据。

这三个法案构成了美国金融业发展的基本法制基础。 但是，自七十年代以来，美
国金融界就不断有人提出要废止《格拉斯—斯蒂格尔法》和《银行控股公司法 》等法
律中有关禁止银行、证券和保险混业经营的条款，虽然也得到国会一些议员的支持，
但一 直没有形成主流思想。

其次，激烈的国际金融竞争和欧洲、日本金融混业经营的不断发 展是美国《金融
服务现代化法案》通过的重要外部因素。德国一直实行全能银行体制亦即混业经营体制，混业经营在德国造就了德意志银行这样的全球金融霸主，同时，使德国金融业发
展取得了成本较 低、经营灵活和发展较快等优势，特别是在欧元正式启动后，德国的
全能银行具有更明显的竞争优势。日 本和英国的分业体制也是在20世纪30年代形成
的，但日本自20世纪80年代以来，不断改革金融体 制，为提高金融机构国际竞争力，
1996年底，日本政府推出名为“大爆炸”的金融改革计划，决定在 准许部分银行从事
投资银行业务的基础上，大力促进日本银行实施全能银行体制，计划在2001年之前 全
面实现银行、证券、保险的混合经营。英国是金融业比较发达的国家，也曾一度遵守
分业经营 的原则，但早在1986年英国就废除了金融分业经营的限制，允许商业银行参
与证券交易。欧共体早在 1992年就颁布第二号银行令，决定在欧共体范围内全面推广
全能银行体制，最近，欧盟委员会又对在 欧盟范围内实施全能银行体制作出了一些新
规定，大张旗鼓地推动混业经营。欧洲和日本混业经营的发展 和金融企业竞争能力的
提高，对美国金融业发展构成了强大压力，从而推动了美国金融混业体制的形成。

其三，美国经济金融长期快速发展从客观上要求放松金融管制090年代初以来，
美国经济保持了9年的持续增长，居民金融资产大幅膨胀，金融机构实力显著增强，
整个社会逐渐形成 放松金融管制的预期，有内生而强大的金融自由化需求；同时，随
着经济金融全球化的迅速发展和世界贸 易组织(WTO)框架的形成，美国需要从战略上更
广泛地参与国际经济金融竞争，需要多种方式输出资 本和吸收资本，从客观上要求废
止30年代形成的有关分业经营的法律条文；而且，美国货币政策操作和 金融监管体制
日臻完善，80年代中期出现的储蓄存款机构危机己得到化解，金融管制放松的体制条

件基本具备；此外，80年代以来，电子技术、网络技术、通讯技术和软件技术飞速发
展，为银行、保险和证券混业经营提供了有利的技术条件。

其四，一些典型金融事件 的影响。例如，美国花旗集团和旅行者集团的合并对加
速《金融服务现代化法案》的形成和通过有积极影 响。在这一金融改革法案通过之前，
美联储已开始逐渐放松对银行控股公司和其他金融公司承销证券的限 制。批准花旗集
团和旅行者集团的合并是一个典型案例。合并后的花旗集团成为全球最大的金融霸主之一(2000年初，德国德意志银行和德累斯顿银行合并成新的德意志银行，是目前全球
资产最大 的金融霸主)，拥有7000亿美元资产，有分散在100多个国家的1亿多客户，
从事包括商业银行、 消费银行、保险承销、证券买卖和承销以及投资服务和消费融资
等全方位的金融业务。花旗集团和旅行者 集团的合并成为美国银行与非银行合并的重
要模式，为新法案形成提供了现实的听证材料。

1996年以后，在一些证券、保险和银行机构的大力支持和游说下，金融混业经营
思想逐 渐为国会参众两院多数议员所认同，美国会参议院银行委员会主席格朗和众议
院银行委员会主席利奇分别 提出并先后通过了《金融现代化法案》(代号S900，1999
年5月6日参议院通过)和《金融服务 法案》(代号HRl0，1999年7月1日众议院通过)，
又经过几个月的听证、咨询和辩论，最终形 成了目前的《金融服务现代化法案》。

三、《金融服务现代化法案》的主要内容和重大影响

《金融服务现代化法案》提出的一 系列重要条款，极大地放宽了银行、保险和证
券业的经营权限，允许银行或银行控股公司出售任何金融产 品和服务，完全填补了单
一储蓄制度的漏洞，改革了联邦家庭贷款银行体制，促进社区银行获取信贷基金 ，防
止银行受州保险条例歧视，同时，限制金融机构与第三方分享客户的私人信息等。主
要内容 包括：

银行控股公司活动条款。银行控股公司可以与任何保险或证券公司联合跨行业销
售任何金融产品或服务；不允许从事非金融商业活动，但可保留一小部分对金融活动
互补的商业 活动；控股公司应每4年向美联储和财政部报告一次有关金融主业、金融
辅业和辅助商业活动的情况；在 1997年9月30日之前法律允许从事商业活动的控股
公司，至多可以保留15年非金融活动，但金融 活动收入占年总收入的比重不得低于
85％。

全国性银行及其分支机构的活动 条款。允许资本充足且管理良好的全国性银行的
分支机构承销证券，但所有这类分支机构的资产总额不得 超过银行总部资产的45％和
500亿美元；资产超过10亿美元的全国性银行需要由独立的评级机构评 级并公布债务
余额；在法案生效后五年内，全国性银行的分支机构不允许从事保险承销和不动产业
务；任何允许州银行销售财产保险的地方，全国性银行不需经州监管当局许可，可直
接销售财产保险； 全国性银行及其分支机构均可承销市政收益债券。

证券条款。银行的证券活动直接接受 联邦证券法的监督；现有银行除按照证券交
易法注册为经纪人外，可以参与信托、人寿保险、财产保险、 职工福利计划、通过网
络为客户提供经纪服务等；银行可以继续进行衍生产品交易，包括不向零售客户提 供

的信贷互换和股权互换；授权证券交易委员会(SEC)商美联储制定证券产品的认定 规
则；存款机构要求其经纪代理商或投资公司提供资金时，联邦银行监管机构应尽快通
知SEC ，如果这种行动对经纪代理商或投资公司的分支机构有害，SEC将不允许资金转
移，此时，联邦银行监 管当局应给存款机构追加限制条款或要求其弃资。

保险条款。保险的定义以1999年 1月1日保险监管当局确认的产品为准，经营一
定的保险产品，银行或银行分支机构应提出申请；保险活 动由州负责监管，包括全国
性银行从事的保险活动；存款机构要求其保险公司提供资金时，联邦银行监管 机构应
尽快通知保险监管部门，如果这种行动对保险公司的分支机构有害，州保险监管部门
将不 允许资金转移，此时，联邦监管当局应给存款机构追加限制条款或要求其弃资；
州保险法对应的13个地 区作为安全港，联邦法律没有优先权；在安全港以外，不得歧
视银行从事保险活动，歧视后果应由最高法 院庭裁定；当发生监管矛盾时，州保险监
管当局、联邦保险监管当局和法院应按照联邦法律和州法律复查 ；州反垄断法有优先
权，最近使非互助保险提供者免于被收购的州法律应该继续遵循，除非它们歧视存款
机构；在特定条件下，为了组建互助保险控股公司，允许互助保险提供者赎回；到三
年内大多数 州实施单一的或互惠的机构许可法规后，将成立一个由私人经营的机构注
册组织(NARAB)；对存款 机构销售保险产品，联邦银行监管部门需要建立保护消费者的
法规；当这些联邦法规与州法规相抵触时不 能使用，除非它们比州法规更加严格。

CRA条款。要开展新金融活动，金融控股公司 的银行联合体需要具备并保持“满
意”或更高的CRA评级水平；全国性银行要通过其分支机构开展新金 融活动，也需要
具备并保持“满意”或更高的CRA评级水平；要求美联储研究本法案对社区借款的影< br>响；资产余额超过2．5亿美元具有“优秀”CRA评级的银行和储蓄机构，遵照CRA检
查的要 求，每5年检查一次；具有“满意”CRA评级的小银行和储蓄机构，每四年检查
一次；修改后的条款要 求公布CRA评级结果，并对违规行为明确处罚办法，禁止CRA
评级不符合要求的银行设立零售金融机 构。

储蔷机构条款。1999年5月4日以后申请的单—储蓄控股公司(UHTC)只 允许开展
金融主业、金融辅业和辅助性商业活动；1999年5月4日以前已存在或申请的单一储
蓄控股公司(UHTC)可以继承或允许开展非金融活动；禁止商业银行收购单一储蓄控股
公司(UH TC)；取消对储蓄协会保险基金(SAIF)的特殊储备要求。

隐私权条款。采取欺 骗手段(如以提供服务为借口)而获取私人消费者金融信息，
属于联邦法律认定的犯罪行为，最长可以处 5年监禁；所有金融机构都必须遵守承诺，
尊重消费者隐私权，保证消费者个人非公共信息的安全和保密 ；金融机构可以与附属
保险公司、证券公司或法律允许的合资企业分享消费者的信息；消费者有权禁止金 融
机构的非附属第三方分享其个人信息，除非与消费者有协议、有客户报告要求和其他
承诺等； 只要对消费者公开，并做到对第三者保密，金融机构可以与作为该机构代表
或与该机构有金融服务营销合 作安排的公司分享客户信息；禁止金融机构为电子营销
或直接营销目的而向非附属的第三者提供消费者账 号或密码；要求美联储对现行在附
属机构和非附属的第三者中分享信息的情况进行调查研究；隐私权政策 和信息披露情
况需要每年公布一次；为确保消费私人信息的安全与保密，需要联邦和州监管当局建
立完善的规则；州法律如果有比该条款更严格的隐私权保护则按州法律执行。

其他条款。资产在5亿美元以下的银行可以通过联邦家庭贷款银行系统(FHLBS )对
小企业、小农场和小农业企业提供长期信贷；需要向联邦家庭贷款银行提供资本标准，
要求 研究联邦机构对银行作为监管者和参与者可能存在的矛盾；要求ATM收费在ATM
机器屏幕上显示，并 且在取费之前消费者有权取消交易；从2000年1月1日开始，要
求联邦银行监管者在法规中使用浅显 易懂的语言；堵死银行从事离岸保险业务的漏洞；
要求银行监管部门向国会报告银行监管法规对网络银行 的适用性；信息分享要得到美
联储、联邦监管当局和州监管当局的授权。

《金 融服务现代化法案》对全球金融业发展将产生重大而深远的影响。其一，《金
融服务现代化法案》奠定了 美国新世纪金融发展的制度基础，对增强金融业国际竞争
能力，提高金融业效率，将产生重要影响，对美 国新经济的持续发展将起到积极的助
推作用。其二，《金融服务现代化法案》将加剧全球金融竞争，导致 全球范围内新的
一轮金融兼并浪潮，促进全球金融集中度进一步提高，少数金融霸主将执全球金融发展之“牛耳”，金融创新加快，全球金融一体化将进一步发展。其三，《金融服务现
代化法案》将使 全球金融“二元结构”矛盾将更加突出，发展中国家在金融竞争中的
地位将进一步恶化，同时，发展中国 家金融政策的独立性将受到金融霸主行为和发达
国家政策的制约。其四，《金融服务现代化法案》的通过 表明全球金融自由化体制最
终形成，在一个完整、统一、平等的国际多边金融体制框架没有形成之前，金 融自由
化将给发展中国家金融风险防范造成很大困难，国际金融稳定性将受到严重挑战。

四、从美国《金融服务现代化法案》看我国金融业走向

金融混业经营包括 ，业务交叉或一体化，机构交叉或一体化(主要是通过银行控股
公司或金融控股公司进行)，人员交互任 职等基本内容。

首先，混业经营是金融业发展的大趋势，但目前我国还不宜推行金融混业体制。

美国《 金融服务现代法案》的通过，是继日本、英国放弃分业体制、走向混业经
营后，国际金融混业体制的又一 重大发展。这表明金融混业经营已经成为国际金融业
发展的大趋势。我国即将加入WTO，按协议规定金 融业将在5年内逐步走向全面开放，
面对国际金融业的新变化和国内金融发展的实际，中国金融体制如何 发展，必须认真
研究并及时做出正确选择。

混业经营基本特点决定了混业经营 是金融业发展的大趋势，一是能实现金融资产
的多元组合，优化金融资产结构，有利于金融企业的风险控 制；二是能更有效地利用
资金、人才和信息等资源，降低经营成本，提高金融企业的盈利能力和竞争能力 ；三
是通过金融百货公司的方式，能为客户提供更便捷的服务，有利于密切银行与客户的
关系。 特别是随着金融监管体制和金融内控机制的完善。我国防范系统金融风险和控
制金融混业经营风险的能力 将显著增强，同时，随着国家经济金融总量的发展壮大，
将从客观上要求走向金融混业经营。

但金融混业经营是有条件的。我国发展金融混业经营必须具备六个基本条件，一
是现代金融 企业制度要普遍建立，金融机构内控机制要完善，二是中央银行宏观调控
体制和金融监管体制要比较健全 ，三是金融风险的化解要基本完成，四是适应市场经

济发展的金融法律制度要基本确立， 五是统一、完整、发达的金融市场体系要基本形
成，六是金融从业人员的素质要提高。

从目前情况来看，我国不具备发展混业经营体制的基本条件，还不宜全面推行金
融混业经营 体制，但可以为混业经营做一些基础工作，主要包括：一是加快对商业银
行特别是国有商业银行面向金融 市场发展进行改组改造，促进建立金融现代企业制度，
完善金融企业的内部治理结构。二是完善金融法律 制度，制定完整统一的金融现代化
法，代替目前分业立法的做法。没有统一的金融法规。就不可能有统一 的金融政策和
健康的混业经营。三是按照好资产、坏资产分别经营管理的办法，抓紧工、农、中、
建不良金融资产按规定向金融资产管理公司剥离，同时，加快化解中小金融机构的金
融风险，保障金融 稳健运行。

其次，在现行金融法规框架内可以发展部分混业经营业务。

混业经营可分为三个基本阶段或三种基本形式：一是在严格的分业监管和机构分
设的情况下 ，允许开展某些混业经营业务。二是在分业监管的情况下，允许金融企业
发展以混业经营为目的的分支机 构。三是在交叉监管或统一监管的情况下，发展全能
性金融机构，允许全面实行混业经营。一般来说，应 是混业经营业务发展在先，混业
经营机构发展在后。目前我国主要是发展第一种，在现行金融制度法规不 发生大的变
动之前，可适当发展第二种，同时，创造条件发展第三种。

我国《 商业银行法》第43条规定，商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托
投资和股票业务，不得投资于 非自用不动产，不得向非银行金融机构和企业投资。《保
险法》104条规定，保险公司的资金运用。限 于在银行存款、买卖政府债券、金融债券
和国务院规定的其他资金运用形式。保险公司的资金不得用于设 立证券经营机构和向
企业投资。《证券法》第131条规定，证券公司不得超出核定的业务范围经营证券 业
务和其他业务。第133条规定，禁止银行资金违规流入股市。

但是，在现 行法律规定中没有明确禁止的金融业务领域，可放手发展。这些方面
包括：其一，发展与资本市场有关的 金融中介业务。凡是符合条件的商业银行，可开
展企业并购、客户理财、融资代理、投资咨询、项目融资 、基金管理以及资金结算和
清算等多种金融中介业务。其二，在境外发展证券、保险和投资业务，实现境 内业务
和境外业务的互补和交流，同时，也为国内全面开展混业经营积累经验和培训人才。
其三 ，进一步提高从业能力和经营水平，扩展允许从事的部分投资银行业务和部分保
险业务，如发行金融债券 、代理发行、兑付、承销政府债券、买卖政府债券和代理保
险业务等。其四，探索发展新型商业银行业务 ，如企业购并贷款业务、住房贷款证券
化业务、股票和债券等有价证券的质押贷款业务等。

随着金融监管体制的完善，在条件成熟后，再逐步发展金融混业经营的金融机构。
我国金融 混业经营的主要方向是商业银行向证券、保险行业渗透，也有一部分是证券、
保险业向银行业渗透。在银 行、证券和保险分业监管的情况下，混业经营应逐步依托
银行发展混业经营机构，主要是允许符合条件的 商业银行，设立具有独立法人资格的
全资或控股分支机构，经营证券或保险业务。实际上，我国对银行发 展混业经营分支
机构的大门并没有完全堵死，例如，1996年中国建设银行和美国摩根。斯坦利合作成

立了中国国际金融公司，1999年国家开发银行接收了中国投资银行，目的都是发展投
资银行业务。这二者也算是混业经营的发展。另外，中国银行在香港设立的全资子公
司一中银国 际控股公司也是目前开展混业经营的一种方式。可以预见，随着金融监管
体制、金融企业内控机制和我国 经济金融总量的增长，以现代电子、通讯和网络技术
为基础的金融百货公司在
离岸金融业务
百科名片


离岸金融业务是指银行吸收非居民（主要 包括：境外（含港、澳、台地区）的个
人、法人（含在境外注册的中资企业）、政府机构、国际组织）的 资金，为非居
民服务的金融活动。
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编辑本段简介
离岸金融是指设在某国境内但与该国金融制度无甚联 系﹐且不受该国金融法规管
制的金融机构所进行的资金融通活动。例如﹐一家信托投资公司将总部设在巴 哈马群
岛﹐其业务活动却是从欧洲居民或其它非美国居民那里吸收美元资金﹐再将这些资金
投放 于欧洲居民或非美国居民中﹐该公司便在从事离岸金融活动。从严格意义上讲﹐

离岸金融 也就是不受当局国内银行法管制的资金融通﹐无论这些活动发生在境内还是
在境外。如美国的国际银行业 设施(IBF)和东京离岸金融市场的业务活动等﹐均属离岸
金融。
离岸银行又称离岸 单位﹐是设在离岸金融中心的银行或其它金融组织。其业务只
限于与其它境外银行单位或外国机构往来﹐ 而不允许在国内市场经营业务。

离岸金融市场又称境外金融市场。采取与国内金融市场 隔离的形态﹐使非居民在
筹集资金和运用资金方面不受所在国税收和外汇管制及国内金融法规影响﹐可进 行自
由交易的市场。
编辑本段发展过程
离岸金融业务的发展始于20世纪6 0年代﹐当时﹐一些跨国银行为避免国内对银
行发展和资金融通的限制﹐开始在特定的国际金融中心经营 所在国货币以外其它货币
的存放款业务。70年代﹐以美元计价的离岸存款急剧增长。到80年代﹐随着 国际银
行业设施和东京离岸金融市场的建立﹐离岸金融业务将所在国货币也包括进来。区别
在于 这种货币存放仅限于非居民。
离岸金融业务的发展和离岸金融市场的迅速扩张，促进了国际性银 行的发展和国
际信贷、国际融资的增长，但由于离岸存款不受各国国内法规的各种限制，它对存款
所在国的货币供应量、银行管制与货币政策的实施都产生了一定的影响。

离岸金融市 场70年代以来获得迅猛发展﹐从伦敦﹑巴黎﹑法兰克福﹑苏黎世﹑
卢森堡等欧洲地区扩展到新加坡﹑巴 拿马﹑巴哈马﹑拿骚等地。80年代以来﹐又在纽
约﹑东京等地出现新的离岸金融中心﹐到90年代﹐离 岸金融市场已遍布世界各地。

编辑本段发展原因
离岸金融业务迅速发展的主 要原因是﹕离岸银行不必持有准备金﹐其经营成本低
于国内银行﹔离岸银行不受利率上限的约束﹐即它们 对存款户支付的利率可高于银行
对国内存款户支付的利率﹐而且可以对活期存款支付利息﹔离岸金融享受 税收上的优
待。
编辑本段主要类型
种类按性质划分﹐离岸金融市场大致有三种类型﹕
伦敦型
伦敦型属于“自然形成”的 市场。伦敦离岸市场始于50年代末﹐它既经营银行业务
﹐也经营证券业务。非居民除获准自由经营各项 外汇﹑金融业务外﹐其吸收的存款也
不需缴纳法定准备金。过去﹐这类市场业务因受外汇管制等限制﹐而 与国内业务截然
分开﹐但自从1979年10月外汇管制取消后﹐对外汇金融业务的管理与国内金融业务
同等对待﹐“离岸”本身的含义便发生了变异﹐伦敦离岸市场实际上已经成为兼具境内

< br>和离岸业务的“内外一体式”金融市场。香港自从1972年废除外汇管制后﹐也逐渐演变
成亚太 地区一个主要的伦敦型离岸市场。
纽约型
纽约型最大特点在于“人为创设”和“内外 分离”﹐而且没有证券买卖。1981年12
月﹐美国联邦储备委员会同意设立国际银行业设施(又称国 际银行便利)之后﹐纽约离
岸金融业务迅速发展。它的主要交易对象是非居民。筹资只能吸收外国居民﹑ 外国银
行和公司的存款﹐但开办国际银行业设施的不限于外国银行﹐任何美国的存款机构﹑
“爱 治法”公司和外国银行在美分行皆可申请开办。存款不受美国国内银行法规关于准
备金比率和存款比率的 限制。贷款必须在美国境外使用。该“设施”可使用包括美元在
内的任何一种货币计价。由于美元是最主 要的国际通货﹐而该离岸市场主要交易货币
也是欧洲美元﹐所以纽约离岸市场以本国货币作为主要交易货 币。1986年开放的东京
离岸市场也属这一类型。
巴哈马型
巴哈马型只有 记账而没有实质性业务的离岸金融中心﹐又称“逃税型”离岸市场﹐
这类市场实际上是“逃税港”。由于 在某些国家或地区开展金融业务可以逃避银行利润
税及营业税等﹐同时在这些地方开办分行的成本与费用 也远较伦敦低﹐所以离岸金融
市场纷纷在这些地方开辟。拿骚﹑开曼群岛和巴林等地皆属此类。

离岸金融业务的发展和离岸金融市场的迅速扩张﹐促进了国际性银行的发展和国
际信贷﹑国际融资的增长﹐但由于离岸存款不受各国国内法规的各种限制﹐它对存款
所在国的货币供应量 ﹑银行管制与货币政策的实施都产生了一定的影响。

编辑本段外汇监测与管理
由于离岸业务可能会给国内经济金融带来较大的风险，目前获准开办的离岸金融
业务仅限于银行业务且采 取了严格分离型的发展模式。从对离岸金融业务的外汇监测
及管理角度来论证上海发展有限渗透型的离岸 金融业务是可行的，关键是要有完善的
统计监测网络以及对有限渗透的有效监管。
上海发展有限渗透型离岸金融业务的可行性与必要性
一方面上海发展严格分离型离岸金融业务竞争 优势并不明显。我国周边地区聚集
了众多的离岸金融中心，比较成熟的就有香港、东京、新加坡三个。这 些市场在金融
机构数量、政策环境、服务水平等各方面都较上海有明显优势，对境外资金需求者和
供给者有着更大的吸引力。在这种背景下，上海试行严格分离型离岸金融业务的成效
不容乐观。
另一方面上海市目前已吸引了大量跨国公司，部分公司地区总部、财务中心也设
在上海。在 日常经营中，这些跨国公司产生了对离岸金融服务的强烈需求。我国目前
对外汇资金划往境外还有较为严 格的限制，跨国公司内部化的采购、生产和销售方式
与我国现行外汇管理模式产生了冲突，一些合理的资 金汇出要求由于当前外汇管理对
交易真实性的审核标准与跨国公司的实际经济活动之间存在难于调和的矛 盾而难以实

现，他们只能借助新加坡、马来西亚等地实现其资金结算及调度管理功能，如 果允许
跨国公司在上海开立离岸账户，把它们的一些资金转移到离岸市场，能够迅速扩大上
海市 离岸市场规模，有利于发挥资金的集聚效应。
综上所述，我们认为在离岸金融业务规范发展的前 提下，发展有限渗透型的离岸
金融业务具有现实可行性和必要性。关键是监管部门能否对这种类型的离岸 金融业务
实行有效且到位不越位的监管。
风险分析
渗透型离岸金融业务的风险主要体现在以下层面：
一是国家层面。即对离岸金融市场所在东道国 的风险。这种风险是多方面的：（1）
外汇资金运动中的风险。渗透性离岸金融管理的失控将会对国家经 济金融带来相当的
风险。（2）金融体系扩张经营的风险。银行开展离岸金融业务会享受免缴存款准备金
以及不受流动性要求限制等待遇，因此经营离岸金融业务的主体在受到外在约束减少
的情况下， 如再缺乏审慎经营意识的内在控制，则极易造成经营主体的自身风险，从
而波及该主体母国金融体系的稳 健运行。
二是微观层面。即对经营主体的风险。离岸金融业务对其经营主体—银行及其他
金融机构带来的风险是多方面的。除了上述由于金融机构经营规模过度扩张风险外，
还需面临比在岸业 务更大的经营性风险，如离岸客户的信用风险（离岸客户大多为远
距离客户，进行有效信誉评估和管理的 难度较大，可控性较低）等。

我们认为无论是国家宏观层面还是主体微观层面，只要监 管的切入点把准，其风
险还是可以有效控制的，关键是渗透的通道设计以及监管的有效执行。把渗透途径 归
纳为账户渗透和产品渗透两方面。账户渗透是指银行自身账户资金的渗透以及开立在
银行的客 户账户之间的资金渗透。产品渗透是指借助金融产品进行的渗透。另外，金
融机构本身作为经营主体也可 能会发生各种渗透，如经营离岸业务的金融机构有内部
在岸头寸和离岸头寸之间的相互弥补会导致资金在 离岸与在岸间的渗透。

由于经济金融活动的多样性以及金融在监管与创新矛盾运动中产 品的不断推陈出
新，上述渗透经常是立体多维发生的，但渗透的最终结果应该是导致资金上的渗透。所以我们认为渗透通道的设计与管理层最终的监管切入点是对离岸金融业务外汇监测
与管理。
发展要求
对离岸金融业务的外汇监测根据国际货币基金组织的要求，离岸金融业务必须纳
入东道国的国际收支统计监测，其业务规模应反映在该国的国际收支平衡表以及国际
投资头寸表 中，否则在整个世界经济金融的发展中将会出现非常大的遗漏。具体的监
测可按以下方面进行：
一是对银行离岸金融业务监测。这项监测应以审慎经营为目标开展。应制定统一
的离岸金融 业务会计标准，要求金融机构定期报送离岸业务的各项报表及临时要求的
特殊报表，使当局及时了解离岸 金融业务的规模，并监督各项管理规定的执行情况。
在外汇管理上则采用国际投资头寸表要求的相关因素 由银行通过BSPL（资产负债及
损益）申报。

二是对资金在离岸与在 岸之间渗透的监测。这项监测可以国际收支统计申报为前
提开展。由于离岸账户资金可以通过各种渠道流 入在岸，对国内经济和金融体系造成
冲击，在岸资金也有可能离岸化，因此当局应严密监测资金在离岸与 在岸之间的流动，
要求主体进行资金账户间流动申报，全面了解离岸资金的流向和规模。

三是跨境资金流动监测。随着离岸金融业务的发展，资金跨境流动的规模必将扩
大，流动方 式也会复杂化。应在现有跨境资金流动监测体系中相应增加离岸与境外之
间资金流动监测内容。
监管切入
对离岸与在岸有限渗透的监管
首先要对渗透进行规范，明确哪 些领域可以渗透以及渗透的规模和方向，然后才
能对渗透实施监管。我们设想渗透可以在以下领域发生： 一是客户层面上的渗透。离
岸金融业务从定义上讲是非居民与非居民之间的金融业务，但我们发展离岸金 融业务
的目的不是为离岸而离岸，而是希望借离岸带动我国金融市场的发展。因此我们可以
借鉴 新加坡发展离岸金融业务的经验，允许有适当的客户渗透。基于当前上海地区经
济发展中的客观需求—— 跨国公司区域总部的运作需要，我们建议离岸金融业务可以
在客户层面上有一定的渗透，即允许部分符合 条件的跨国公司区域总部进入离岸金融
市场。这里符合条件的跨国公司区域总部可以限定为经我国外经贸 部门确认的具有集
团内跨境管理功能的机构，与其设在我国境内的其他机构分账核算。二是业务及资金< br>层面上的渗透。混业经营已是当今国际金融发展的主流趋势。离岸金融业务应允许混
业经营。业务 及资金层面上的渗透可以双向进行，可允许离岸经营主体面向在岸市场
发行证券募集资金，也可由在岸主 体面向离岸市场发行证券募集资金；可以通过离岸
证券在上海证券交易所挂牌交易的方式或在岸证券在离 岸版挂牌的方式进行交易渗透
（这与目前的B股与H股交易相似）。
其次对渗透的监管 。一是渗透方向和规模监管。一般情况下可允许规模内的资金
双向渗透，但当国家外汇资金出现异常流动 时，可采用渗透方向控制，即允许只向内
渗透或只向外渗透。渗透除了要按规范的方式进行外，还必须有 一个渗透规模上的控
制。总体设想的渗透规模应与我国的利用外资及对外投资规划相符，以不影响国内经
济发展为前提开展渗透，这需要与国家的整个宏观经济发展政策、货币政策、财政政
策相配套制 定并根据当时经济变动趋势动态调整。在双向渗透的条件下，以净流量渗
透规模为监管和控制目标。二是 渗透主体的监管。对居民进入离岸业务领域要有严格
的准入条件限制。目前已出台的“离岸银行业务管理 办法”已明确了商业银行开展离岸
银行业务的准入条件，还应制订相关的其他金融机构的准入条件及管理 ；在企业客户
层面上，可规定经外经贸部门认可的、负责管理三个以上国家或地区的分支机构的、
具有集团管理功能的机构进入离岸开展业务。
编辑本段相关名词
离岸金融


离岸金融是指设在某国境内但与该国金融制度无甚联系，且不受该国金融法规管
制的金融机构所进行的资金融通活动。例如，一家信托投资公司将总部设在巴哈马群

岛， 其业务活动却是从欧洲居民或其它非美国居民那里吸收美元资金，再将这些资金
投放于欧洲居民或非美国 居民中，该公司便在从事离岸金融活动。从严格意义上讲，
离岸金融也就是不受当局国内银行法管制的资 金融通，无论这些活动发生在境内还是
在境外。如美国的国际银行业设施(IBF)和东京离岸金融市场 的业务活动等，均属离岸
金融。
离岸银行
离岸银行又称离岸单位，是设在离 岸金融中心的银行或其它金融组织。其业务只
限于与其它境外银行单位或外国机构往来，而不允许在国内 市场经营业务。

离岸金融市场
离岸金融市场又称境外金融市场。采取与国内 金融市场隔离的形态，使非居民在
筹集资金和运用资金方面不受所在国税收和外汇管制及国内金融法规影 响，可进行自
由交易的市场。离岸金融市场70年代以来获得迅猛发展，从伦敦、巴黎、法兰克福、苏黎世、卢森堡等欧洲地区扩展到新加坡、巴拿马、巴哈马、拿骚等地。80年代以来，
又在纽约、 东京等地出现新的离岸金融中心，到90年代，离岸金融市场已遍布世界各
地。
银行控股公司 活动条款。银行控股公司可以与任何保险或证券公司联合跨行业销售任何金融产品
或服务；不允许从事非 金融商业活动，但可保留一小部分对金融活动互补的商业活动；控股公司应每
4年向美联储和财政部报告 一次有关金融主业、金融辅业和辅助商业活动的情况；在1997年9月30
日之前法律允许从事商业活 动的控股公司，至多可以保留15年非金融活动，但金融活动收入占年总
收入的比重不得低于85％。
银行控股公司活动条款。银行控股公司可以与任何保险或证券公司联合跨行业销售任何金融产品或服务；不允许从事非金融商业活动，但可保留一小部分对金融活动互补的商业活动；控股公司应每4年
向美联储和财政部报告一次有关金融主业、金融辅业和辅助商业活动的情况；在1997年9月30日之
前法律允许从事商业活动的控股公司，至多可以保留15年非金融活动，但金融活动收入占年总收入
的比 重不得低于85％。
根据《金融现代化法》，下列活动将被视为具有金融性质的活动：1[37] （ 1）借贷、汇兑、转帐调拨、为
他人投资，货币或有价证券的安全保管；（2）在各州为预防损失、伤害 、损害、疾病、残废、死亡而提供
的保险、担保或赔偿业务，提供或发放养老金年金，并且充当上述业务 的委托人、代理人或经纪人；（3）
提供金融服务、投资服务或者经济咨询服务，包括为投资公司提供咨 询；（4）发行或出售代表资产集合基

金利息的金融工具（这些资产是银行可以直接持有的）；（5）证 券承销、证券交易或者充当做市商；（6）从
事联储理事会在《金融现代化法》颁布之后以条例、命令形 式确认的，与银行业密切相关或者与对银行的
管理或控制密切相关的业务，这些业务可被视为银行的辅助 性活动；除非联储理事会另行做出修改，否则
就以这些条例或命令的规定的条款和情况为准；（7）银行 控股公司在美国国外有权开展的任何活动，在美
国国内实施的可以视为具有金融性质；此外，联储理事会 依据到《金融现代化法》颁布以前仍然有效的有
关条例所确认的、与银行业或其它金融服务的国外交易有 正常关系的业务，在美国国内继续实施的，视为
具有金融性质。由于某些实行全能银行制度的国家（比如 德国）的银行在海外（比如美国）的分支机构同
样具有全能银行的业务功能，因此分业经营时的美国银行 在竞争力上比不过德国银行；但是德国不仅自己
的金融体制实行混业经营，而且还允许任何在德国获得许 可证的银行（包括外国银行）经营全能银行业务，
也就是说美国银行的国外分支机构是有可能从事国内本 不能开展的业务的。而现在《金融现代化法》将银
行控股公司在美国国外有权开展的业务视为具有金融性 质，也即明确允许美国的金融控股公司将此类业务
引入美国国内，使美国的金融公司无论在国内还是国外 都与竞争者站在同一起跑线上。

根据《金融现代化法》，无论是自营还是从事代理，当代表一 个或多个实体（包括银行控股公司所控
制非存款机构和存款机构子公司的实体），以直接或间接的方式获 取（或控制）某一从事不符合本条规定
活动的公司的股份、资产、所有者权益（包括债务或股权证券、合 伙权益、信托凭证以及其他所有者凭证）
时，则无论是否对此公司形成实质控制，只要满足下列条件的， 都认为是符合金融性质的活动。2[38] （1）
购进或持有股份、资产、所有者权益的主体本身不是 存款机构或者存款机构的子公司的；（2）证券联营商
或其联营者购进或持有上述股份、资产、所有者权 益的；（3）为保险公司提供投资顾问服务、并按1940
年《投资顾问法》注册成立的保险公司的联营 者，或者此类投资顾问机构的联营者购进或持有上述股份、
资产、所有者权益的；证券承销、商人银行或 投资银行的正当业务活动，包括以资产增殖和最终转售或投
资处置为目的的投资业务；（4）在一定时期 内持有上述股份、资产、所有者权益，目的是能以符合前文提
及的第（2）、（3）款中规定的可行的金 融活动方式合理地将这些股份、资产或者所有者权益出售或者处
理的；（5）主要从事人寿保险、意外伤 害和健康保险、或财产和意外事故保险（与信用有关的保险除外）
承保、或者提供和发放年金的保险公司 购进或持有上述股份、资产、所有者权益的；（6）上述股份、资产
或所有者权益是这些保险公司根据有 关的州法律在日常业务过程中进行的投资；（7）在持有上述股份、资
产或者所有者权益期间，除了在必 要时或者被要求通过转售或者处理以实现投资的合理汇报的情况下，银
行控股公司并没有日常管理和经营 这些公司或者实体。

上面的分类事实上已经十分细致和周到了，但鉴于市场发展的不可 知性，以及金融创新巨大的市场推
动力量，1999年《金融现代化法》特别规定了，在出现性质不明确 的其他业务时，如何判断它是否属于金
融性质这一问题，做出了相关的规定。法案规定确定一项业务是否 具有金融性质，应该考虑有关的立法宗
旨（这里主要是指1956年《银行控股公司法》以及1999年 《金融现代化法》）；金融控股公司竞争市场的
变化或可以预见的变化；金融服务的技术变化或可以预见 的变革方向；以及该项业务的实施，是否是金融
控股公司及其联营者与在美国提供金融服务的任何其它公 司开展有效竞争所必要的，是否是通过技术手段
（包括为保证数据传输和金融交易系统安全和效率而采取 的手段）传递金融性质的信息和提供金融服务所
必须的，是否是为客户提供现有的或者新兴的金融服务或 者资料影像文献的技术手段所必要的。3[39] 在
具体的程序上，建议的提出可以由联储理事会提出 ，也可以由财政部长提出。但是为了协调之间的关系，
如果提议是由联储理事会首先提出的，那么它需要 通知财政部长并与之协商；财政部拥有否决的权利。如
果财政部在接到通知后30天或更长的时间内（视 联储理事会根据情况作出具体决定），以书面意见形式通
知联储理事会，告知财政部长认为此类活动从性 质上说不属于金融活动或者辅助性金融活动，或者他认为
依照相关规定该类活动是不被允许的，联储理事 会应当按照财政部的意见否认该活动具有金融性质。财政
部长可以在任何时候向联储理事会建议调查某项 活动是否属于金融性质或者付诸金融性质的活动。如果是
财政部长先提出这一建议，联储理事会应当在接 到财政部的书面建议后30天以内（也可能根据具体情况而
决定更长的时间），决定是否启动一项公开的 规则制定程序以确定该建议所提出的活动是否具有金融性质或
者属于辅助金融性质活动。联储也可决定不 起动该程序，但须向财政部提出书面说明理由。习惯通过货币
政策调控市场的联储理事会和倾向于财政政 策调整市场的财政部，在看待同一事务的角度往往会有所不同。
《金融现代化法》的这一些规定，在这个 问题上给了他们一个协调和相互沟通的机会；互有的否决权利使
双方都在自己的部门利益的基础上能够去 更多地从对方角度加以考虑，从而免除或者降低了部门之间相互
扯皮拖拉、形成多重监管或者监管真空的 情形。


五、功能性监管
1999年《金融现代化法》放开限制并允许金 融机构联合经营之后，为了适应不断出现的新挑战，原本
分业监管的体制也需要做一定的调整和变动。由 于历史原因，美国金融机构的设立和批准有联邦和州两种
体系，而这两种体系的金融机构又往往会因为各 种原因接受不同监管部门的监管。例如，联储理事会可以
对银行业的经营管理制定一定的规章制度，但是 这仅仅是全部监管事务中的一部分而已。因为银行申请开

业的批准权限会随所设立银行性质的不同而归属于不同的机构分管 ：例如银行控股公司由联储监管；国民
银行是由财政部所属的货币监理署监管。此外，由于国民银行必须 成为联储系统的成员，这样，它就也必
须受到联储理事会的管理。美国的州政府也有权批准设立银行，并 且在州一级别也都设有州自己的银行监
管机构。因此，如果州银行仅仅是纯粹的安于现状，不和联邦体系 发生其它关系的话，那么它将只受到州
银行管理机构的监管。然而，州银行是可以申请成为联邦储备系统 的成员的，而为了降低经营风险，增强
客户的信心，事实上绝大部分非会员银行也正是这么做的；州银行 参加联邦存款保险、加入联储体系，使
联邦存款保险公司不得不肩负起监管这些投保银行的责任，不管它 是属于联邦的还是州的。美国具有银行
性质的金融机构非常之多，这不仅体现在数量上，也体现在形形色 色的金融机构种类上。大量存在的非银
行金融机构包括储蓄银行（savings bank）、储贷协 会（S&L）等分担了银行一部分存款机构的功能，它们的
监管由储蓄监督局（OTS）负责。信用社的 监管机构是国家信用联合管理局。此外，这些非银行金融机构
由于不参加联储的存款保险体系，因此它们 各自也建立了类似功能的互助存款保险体系。在证券市场方面，
监管是全国统一的，根据联邦政府193 3年《证券法》和1934年《证券交易法》的规定，由证券交易委员
会（SEC）负责；与之相对的是 保险业，对保险业的监管则高度分散，由各个州设立的监管机构分别负责
本州范围内保险公司的设立批准 和业务监管，在中央一级不设立专门的保险监管机构。这样林林总总算下
来，监管机构不下八九种，而平 均下来每家金融机构往往会至少同时受到2到3家监管部门的监管。监管
职能部门众多，职权相互交叉， 被监管机构负担成本高昂，监管出现真空地带，这已经成为美国金融监管
体系的一个常见问题、或者可以 说是一种弊端了。随着金融业务开始步入混业，对此批评已久的人们顺理
成章地会想到统一监管机构，然 而，1999年《金融现代化法》似乎并没有改变原有多重监管体系、建立单
一监管机构的打算。就像反 对美国建立单一的统一监管模式的联储理事会主席格林斯潘认为的那样，他认
为有两个以上的金融监管机 构，可以形成良好的竞争机制，促使金融监管工作不断改善和创新。而从这部
新的《金融现代化法》中我 们能够看到的是，它似乎更愿意在原有的基础上，通过对监管部门职能的协调、
各种监管措施的改良、以 及信息的沟通的完善，以最小的成本来完成这次联合经营的转变。为此，它提出
了“功能性监管”这一概 念。
所谓“功能性监管”是指区别于按不同行业进行分管之“机构监管”的一种监管流程，即“一个给 定
的金融活动由同一监管者进行监管，而无论这个活动由谁从事，其目的是提高监管流程的秩序和效率” （美
国前财长罗伯特·鲁宾）。较之传统金融监管，功能性监管能够实施跨金融产品、跨机构、跨市场的 协调，
且更具有连续性和一致性。它的优点主要体现在：（1）功能性监管关注的是金融产品所实现的基 本功能，
并以此为依据确定相应的监管机构和监管规则，有效地解决混业经营条件下金融创新产品的监管 归属问题，
避免监管“真空”和多重监管现象的出现；（2）功能性监管针对混业经营下金融业务交叉现 象层出不穷的
趋势，强调要实施跨产品、跨机构、跨市场的监管，主张设立一个统一的监管机构来对金融 业实施整体监

管；这样可使监管机构的注意力不仅限于各行业内部的金融风险，降低系统 性风险；（3）由于金融产品所
实现的基本功能具有较强的稳定性，因而据此设计的监管体制和监管规则 也会随之具有连续性和一致性，
能够更好地适应金融业在今后发展中可能出现的各种新情况。4[40] 同时，实行功能监管将会降低监管体
系的复杂度，对多重机构监管背后存在的“监管权力的寻租行为”， 可以起到一定的预防作用。1999年《金
融现代化法》颁布之后，美国政府的大力强化了中央的统一监 管力度，同时对原先的机构监管进行适当的
调整，在确保为数众多的监管机构能够正常发挥原来的监管效 果的基础上，确立了向功能性监管方向发展
的。不拘泥于监管对象具体形态的“功能性监管”，加上保留 并强化职能的联储理事会作为“伞式监管人”
的地位，形成了美国金融监管体系的一横一纵的监管构架， 以横为监管常态，以纵为例外，编织出一张严
密的监管网络。据此，联储理事会除了对加入联储系统的国 民银行和州银行进行监管以外，还有权监管金
融控股公司，以及外国银行（包括金融控股公司的美国子公 司）；而金融控股公司的各个子公司则根据他们
各自性质分别受到不同专门监管机关的监管。具体来说就 是银行子公司由货币监理署监管，证券子公司受
证券交易委员会监管，保险子公司受各州的州保险管理机 关监管；对保险公司美国并没有联邦级别的统一
监管机构，但是有州保险管理机关和保险行业自律性组织 ，而全国保险监理官协会（National Association of
Insurance Commissioners, NAIC）负责对保险自律性组织的监管。此外还有储蓄监督局负责储贷协会的 监管，
联邦存款保险公司负责监督联储成员外的投保银行，国家信用联合管理局负责监督联邦信用社协会 。