盐城市盐都区土地利用总体规划

盐城市盐都区土地利用总体规划
（2006-2020年）调整方案
文 本











盐城市盐都区人民政府
二〇一七年三月

目 录

目 录 ......................................... .......... I
第一章 总则 ............................................. 1
一、规划调整目的 ....................................... 1
二、规划调整指导思想 .................................... 1
三、基本原则 ........................................... 1
四、编制依据 ........................................... 2
五、规划范围 ........................................... 4
六、规划期限 ........................................... 4
第二章 工作背景 ......................................... 5
一、区域概况 ........................................... 5
二、土地利用现状及特点 .................................. 6
三、现行规划实施评价 .................................... 7
四、土地利用面临的机遇与挑战 ............................ 8
第三章 主要指标安排 .................................... 13
一、土地利用战略 ...................................... 13
二、主要指标安排 ...................................... 14
第四章 土地利用结构调整和布局优化 ...................... 16
一、土地利用结构调整 ................................... 16
二、国土空间格局优化 ................................... 17
第五章 耕地和永久基本农田保护 .......................... 21
一、优先划定城市周边永久基本农田 ....................... 21
I

二、划定全域永久基本农田 ............................... 21
三、严格保护耕地数量和提升耕地质量 ..................... 23
第六章 土地用途分区及建设用地空间管制 .................. 24
一、土地用途分区及管制区 ............................... 24
二、建设用地空间管制 ................................... 27
第七章 村镇建设控制区及流量指标归还 .................... 30
一、村镇建设控制区布局 ................................. 30
二、流量指标归还计划 ................................... 30
第八章 协调土地利用与生态保护 .......................... 32
一、严格保护生态用地 ................................... 32
二、土地生态环境整治重点 ............................... 32
三、完善生态用地管理 ................................... 33
四、创建环境友好型土地利用模式 ......................... 33
第九章 各镇土地利用调控 ................................ 35
第十章 重点建设项目调整 ................................ 38
一、重点建设项目用地 ................................... 38
二、重点建设项目清单调整 ............................... 39
第十一章 规划实施保障措施 .............................. 41
一、强化规划实施的责任与管理 ........................... 41
二、加强土地规划的法制实施 ............................. 42
三、运用土地利用规划实施的经济手段 ..................... 42
四、完善规划实施的技术保证 ............................. 43
II

五、提高土地节约集约利用水平 ........................... 43
六、建立规划实施的公众参与机制 ......................... 44

附 表
附表1：规划主要控制指标变化情况表
附表2：土地利用结构调整表
附表3：主要规 划指标分解落实表
附表4：重点基础设施项目用地规划表
附表5：盐都区已批未变更土地情况统 计表

附 图
附图1：土地利用现状图（
附表2：土地利用总体规划图（< br>附表3：基本农田保护规划图
附表4：建设用地管制分区图
附表5：重点建设项目用地布 局图







2014年）
2020年）



III

第一章 总则
一、规划调整目的
为贯彻党中央、国务院对国土资源工作提出的新 要求，进一步统
筹区域土地利用结构和布局，促进新型城镇化和生态文明建设，加强
耕地和基本 农田保护，促进土地节约集约利用水平明显提高，保障土
地资源的可持续利用，依据国家、江苏省有关法 律法规和方针政策，
编制《盐城市盐都区土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案》。
二、规划调整指导思想
全面贯彻党的十八大以来中央的系列要求和省委、省政府的决策
部署，落实五大发展理念，坚持“保护资源、节约集约、维护权益、
创新改革”的工作要求，按照“保 护为先、优化为本、调控为要”的
原则，以资源环境承载力评价为前提，以节约集约用地为核心，严控< br>建设用地总量和强度，抓住“一带一路”、长江经济带、长三角一体
化、江苏沿海发展等国家战略 机遇，加快构建“生产空间集约高效、
生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”的国土开发格局，为推进 供
给侧结构性改革，建设“经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高”
新盐都提供基础保障。
三、基本原则
1、保护优先、统筹兼顾
坚持耕地数量、质量、生态三位一体保护， 优先划定永久基本农
田和生态保护红线。统筹安排生产、生活、生态空间，引导形成合理
的国土 空间开发格局。
2、总量控制、布局优化

1

综合资源环境承载力评价，确定建设用地规模，优化城乡建设用
地结构和布局，形成 功能清晰、协调有序的城乡建设开发格局。
3、节约集约、城乡统筹
按照“创新、协调、绿 色、开放、共享”发展理念，推进“控制
总量、优化增量、盘活存量、用好流量、提升质量”的节约集约 用地
“五量调节”战略的实施，引导经济结构和发展方式的战略性调整。
4、多规合一、公众参与
围绕“多规合一”的目标，推进“三区三线”划定。加强部门间沟通协调，密切协作；坚持开门规划，充分征求群众、专家学者及部
门意见。
四、编制依据
（一）法律法规及部门规章
1、《中华人民共和国土地管理法》；
2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》；
3、《中华人民共和国城乡规划法》；
4、《中华人民共和国环境保护法》；
5、《基本农田保护条例》；
6、《中华人民共和国基本农田保护条例》；
7、《江苏省土地管理条例》；
8、《村庄和集镇规划建设管理条例》；
9、《土地利用总体规划编制审查办法》（国土资源部令第43号）；
10、《江苏省土地利用总体规划管理办法》（省政府令第105号）。
（二）规范性文件
1、《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制
指导意见的通知》（国土资厅 发〔2009〕51号）；

2

2、《省政 府办公厅关于印发江苏省市县乡级土地利用总体规划编
制审批办法的通知》（苏政办发〔2010〕61 号）；
3、《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土
资发〔2014〕1 19号）；
4、《国土资源部关于江苏省推进节约集约用地工作方案的批复》
（国土资函〔2 014〕54号）；
5、《国土资源部办公厅关于印发土地利用总体规划调整完善工作
方案的 通知》（国土资厅函〔2014〕1237号）；
6、《江苏省国土资源厅办公室关于印发江苏省土地 利用总体规划
调整完善工作方案的通知》（苏国土资办发〔2015〕47号）；
7、《国土 资源部农业部关于全面划定永久基本农田实行特殊保护
的通知》（国土资规〔2016〕10号）； < br>8、《国土资源部办公厅关于做好土地利用总体规划调整完善工作
的通知》（国土资厅函〔201 6〕1096号）；
9、《省国土资源厅省农业委员会关于进一步加快推进县级城市
（镇）周 边永久基本农田划定工作的通知》（苏国土资发〔2016〕117
号）；
10、《江苏省国 土资源厅关于预下达土地利用总体规划调整完善
主要指标的通知》（苏国土资发〔2016〕277号） ；
11、《盐城市国土资源局关于下达土地利用总体规划调整完善主
要指标的通知》（盐国土 资发〔2016〕189号）。
（三）技术规程
1、《县级土地利用总体规划编制规程》（TDT1024-2010）；
2、《县级土地利用总体规划制图规范》（TDT1021-2009）；
3、《县级土地利用总体规划数据库标准》（TDT1027-2010）；

3

4、《乡（镇）级土地利用总体规划编制规程》（TDT1025-2010）；
5、《乡（镇）级土地利用总体规划制图规范》（TDT1022-2009）；
6、《乡（镇）级土地利用总体规划数据库标准》（TDT1028-2010）；
7、《江 苏省国土资源厅关于印发<市县乡级土地利用总体规划调
整完善的指导意见>的通知》（苏国土资发〔2 016〕280号）；
8、《江苏省永久基本农田划定工作指导意见》。
（四）相关规划
1、《盐城市盐都区土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案》；
2、《盐城市盐都区土地利用总体规划（2006-2020年）实施评估
报告》；
3、《盐城市城市周边永久基本农田划定方案》；
4、《盐城市盐都区全域永久基本农田划定方案》；
5、《盐城市盐都区生态区建设规划》；
6、《盐城市城市总体规划（2003—2020）》；
7、《盐城市盐都区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。
五、规划范围
《盐城市盐都区土地利用总体规划（2006-2020年）》规划范围为
盐城市盐都区行政辖区内全部 土地，区域土地总面积为1050.34平方公
里。
六、规划期限
本次规划调整完善基期年2014年，规划调整期限为2016-2020年。

4

第二章 工作背景
一、区域概况
（一）区位条件
盐城市盐都区位于北纬33°07′～33°25′、东经119°40′～ 120°
13′，位于江苏中部偏东，地处江淮之间，里下河腹部，新洋港上游。
东面与盐城市 亭湖区相连，东南角与大丰区接壤，南与兴化市隔兴盐
界河相望，西北与宝应、建湖两县毗邻。
盐都区地形东西宽，南北窄，呈不规则的长条形。全区地势平坦，
河网密布。境内略呈东高西低，地面 高程一般在1.5米－2.2米之间。
区境属里下河平原地貌单元。
境内河网纵横交错，所有 河流均属淮河流域、里下河水系。客水
从西南入境，向东北流出。境内主要河流为蟒蛇河，边缘河流为串 场
河。蟒蛇河源于区境大纵湖，到九里窑与新洋港相连，干流为自然河
流，支流主要有朱沥沟、 东涡河、冈沟河等，覆盖区境大部分区域。
（二）社会经济条件
2014年，盐城市盐都区 实现地区生产总值370.01亿元，增长11%。
全年完成第一、第二、第三产业增加值分别为39. 4亿元、192.5亿元和
138.11亿元；产业结构不断优化，三次产业增加值比例为10.7：5 2.0：
37.3，二、三产业比重比上年提高0.9个百分点；服务业发展提速，高
于GDP 增幅1.8个百分点，占GDP比重较上年提升4.1个百分点。财
政总收入占地区生产总值的比重17 .7%，同比增长8.2%。截至2014年
底，盐城市盐都区常住人口64.3万人，增长0.3%； 户籍人口71.5万人，
增长0.4%；人口自然增长率为3.5%。
2014年，面对复杂严峻的宏观形势，我区按照市委、市政府要求，

5

坚持稳增长、调结构、促转型，积极应对新常态，致力推进有质量 有
效益可持续发展，全区经济总体呈现“稳中有进、结构趋优、质效提
升”的良好态势。
二、土地利用现状及特点
（一）土地利用现状
2014年底，盐城市盐都区土地总 面积105032.43公顷，其中：农
用地72351.83公顷，占全区总面积的68.89%；建 设用地20075.11公顷，
占全区总面积的19.11%；其他土地12605.02公顷，占全区 总面积的
12.0%。
1、农用地
2014年末，全区农用地总面积72351. 83公顷，其中：耕地面积
56319.43公顷，占土地总面积的53.62%；园地面积1000公 顷，占土地
总面积的0.95%；林地面积30.14公顷，占土地总面积的0.03%；牧草
地面积0.9公顷，占土地总面积的0.00%；其他农用地面积15003.36
公顷，占土地总面积 的14.28%。
2、建设用地
2014年末，全区建设用地总面积20075.11公顷 ，其中：城乡建设
用地14785.11公顷，占土地总面积的14.08%（其中：城乡建设用地中< br>城镇工矿用地4814.88公顷，农村居民点面积9970.23公顷），交通水
利用地453 7.63公顷，占土地总面积的4.32%；其他建设用地752.37
公顷，占土地总面积的0.72 %。
3、其他土地
全区其他土地面积为12605.02公顷，其中：水域面积为1260 5.02
公顷，占土地总面积的12.00%；自然保留地面积为0.47公顷，占土地
总面积 的0.00%。

6

（二）土地利用特点
1、农用地以耕地为主，园地、林地比重小
盐城市盐都区以平原为主，地势平坦、土壤肥沃， 土地的宜耕性
较强，农用地以耕地为主。2014年，盐城市盐都区土地垦殖率为53.62%，
耕地占农用地的比重为77.84%；园地占农用地的比重为7.63%；林地
占农用地的比重为1. 38%，园地、林地占农用地比重较小。
2、建设用地增长速度快，供需矛盾日益突出
近年 来，在盐都“三纵三横”等交通干线的带动下，在区域经济
辐射下，随着国家级高新区的成立，盐都新区 省级物流园区的获批，
盐城市盐都区各项建设用地需求越来越大，出现快速扩张的趋势。面
对经 济的稳步增长和产业的转型升级，土地供应与需求、开发与保护
的矛盾日益尖锐，耕地保护压力大。
3、村庄规模较大，且分布零散
2014年全区村庄面积为9970.47公顷，占建设用地 面积的50.19%。
人均农村居民点用地256平方米人。长期以来，由于自然条件、生产
方 式、生活方式、风俗信仰等原因的影响，农村村民建房布局多为依
河而建，主要呈“一字型”和“非字型 ”，再加上由于农民的土地优
患意识不强，不能充分利用村内空闲建设用地、废弃地建房，而是盲
目向村外耕地扩张，土地节约利用程度有待提高。
三、现行规划实施评价
（一）规划实施成效
规划实施期间，盐城市盐都区严格执行建设用地空间管制及土地
用途管制制度，实行最严格的耕地保护和最严格的节约集约用地制度。
2014年耕地保有量是规划目标 的107.6%，基本农田保护面积是规划目
标的100.6%，有效地保护了耕地和基本农田，保障了 粮食安全。规划

7

实施以来，全社会依法用 地、节约用地意识明显增强，土地利用更加
规范，城市化、工业化合理用地需求得到有效保障；通过强化 节约集
约用地，建设用地地均生产总值由2010年的51.19万元公顷上升至
2014年的 103.19万元公顷，促进了土地产出效益和节地水平的不断提
升。
（二）规划实施存在的问题
规划实施过程中也存在一些问题，随着“一带一路”战略的实施< br>以及盐城市盐都区在整个盐城市中重要的经济地位，全区土地资源利
用的经济社会要求发生显著的 变化，规划建设用地保障压力加大、规
划建设用地空间布局不能完全适应新形势；土地整治难度不断加大 ，
随着农村建设用地整理工作的不断推进，全区面临拆迁难度越来越大，
拆迁成本越来越高的问 题，农村建设用地整理将面临严峻挑战；规划
实施的机制不够健全，措施有待完善等。
四、土地利用面临的机遇与挑战
（一）经济社会发展趋势
1、功能定位
“十三五”期间盐都区将主动对接“中国制造2025”战略规划及
江苏行动纲要，以先进制造为突破口 和主攻方向，发挥国家级高新区
的集聚优势，重点发展具有较好产业基础与增长潜力的智能终端、高端装备、新能源三大新兴产业，力争在规模总量、产业链延伸及关键
点补缺、核心技术研发应用、龙 头企业培育上实现跨越，力争打造3
个先导性、支柱性百亿能级新兴产业集群。深入实施“百企升级”工
程，推动汽车配件、机械制造、纺织服装、农产品精深加工四大传统
支柱产业以及化纤涂装机械 设备、鞋机和石油机械、阀门、输变电、
精密齿轮、医疗用品六大特色产业向高端环节升级、向高附加值 方向

8

发展。
2、发展战略 < br>盐城市盐都区根据国家、江苏省、盐城市总体发展战略，结合自
身的实际状况，未来发展更加关注 新型工业化、城镇化、农业现代化、
信息化和绿色化，重点实施城乡统筹发展战略、创新驱动发展战略、
生态优先发展战略、外向带动发展战略和民生共享战略等五大战略。
3、经济社会发展总体目标
“十三五”期间，全区经济保持中高速增长，到2020年，预计 全
区地区生产总值年均增长10%左右，一般公共预算收入年均增长10%
以上，全社会固定资 产投资年均增长15%，社会消费品零售总额年均
增长10%，注册外资实际到账年均增长10%。产业 结构持续优化，现
代服务业加速发展，一、二、三次产业比重达8：47：45。现代产业体
系 基本形成，战略性新兴产业实现规模扩张，传统产业实现提质增效，
新兴产业年均增速保持20%以上， 高于全市平均水平和二三产业增幅。
现代农业迈上新台阶，基本实现农业现代化。户籍人口城镇化率提高
到63%。自主创新体系逐步建立， 科技研发经费支出占地区生产总值
比重提高到2.6%， 信息化发展水平超过90%，科技进步贡献率提高到
65%。众创空间建设、创业主体培育、创业企业孵 育、投融资体系建设、
创业服务提升、创业文化营造等工作成效明显，“创业盐都”活力充
分释 放。
（二）土地利用面临的挑战
1、耕地保护和生态环境保护的双重压力
一方面 ，要保证经济社会持续快速发展，各项建设不可避免地占
用一部分耕地；另一方面，全区宜耕后备资源有 限，为保障生态环境
安全，又不宜对其他农用地和生态用地过度垦殖，未来盐城市盐都区

9

将面临耕地保护和生态环境保护双重压力。
2、土地需求量不断加大
从近几年全区经济发展趋势来看，快速发展的城镇化、工业化进程将不可避免地会大量占用土地，且需求量将在相当长时期内保持较
高水平。根据《盐城市盐都区土 地利用总体规划（2006-2020年）》（实
施评估报告），2015-2020年间全区需要安排 城乡建设用地1400.74公
顷，全区可用作新增建设用地的发展空间十分有限。
3、城乡建设用地增长较快，节约集约利用水平仍需提高
规划实施以来，全区城乡建设用地总 体呈较快增长趋势，特别是
城镇工矿用地增长快，而农村居民点规模减少较缓慢，土地利用节约
集约利用水平尚有较大提升空间。
（三）土地利用面临的机遇
1、经济新常态要求土地利用方式发生转变
目前，我国已进入经济增速换档期、结构调整阵痛 期、前期刺激
政策消化期“三期叠加”的新的发展时期。在经济结构优化调整、增
速放缓的情况 下，经济发展进入新常态，是我国经济社会发展的必经
阶段，是不以人的意志为转移的大趋势。经济发展 新常态之所以“新”，
不仅在于当前我国经济发展呈现若干新的特征，而且包含新的战略方
针— —突出体现为以提高经济发展质量和效益为中心的价值取向，新
的制度条件——突出体现为确定了市场在 资源配置中的决定性作用、
政府在经济发展中的推动作用，新的思想方法——突出体现为强烈的
问题意识，新的工作理念——突出体现为不为压力所动的战略定力。
这就要求在经济新常态下，加强土地 利用的科学化和精细化管理，发
挥转变方式、调整结构、优化布局的引导和约束作用；支持低效土地再开发利用的模式创新，盘活存量建设用地和实现挖潜增效。切实转

10

变土地利用方式，提供持久用地保障，主动适应新常态，积极应对新
挑战，全力推动新发展。
2、“一带一路”战略带来的利好政策
“一带一路”战略是国家统揽经济社会发展全局做出的 重大战略
决策，是实施新一轮扩大开放、营造有利周边环境的重要举措，是我
国今后相当长时期 全面对外开放和对外经济合作的总规划。推进“一
带一路”建设，既是构筑国家全方位开放新格局的战略 决策，也是提
升江苏经济整体竞争力的重大机遇。盐城市盐都区通过加强与“一带
一路”建设的 衔接互动，实现全区与周边地区多模式快速衔接。落实
盐泰锡宜城际铁路建设，预控徐宿淮盐铁路和盐蚌 铁路用地布局和交
通衔接，构建现代化城际铁路格局。充分发挥公路在现代综合交通运
输体系中 的基础地位，率先实现公路现代化，推进盐宁高速、阜兴泰
高速建设。
3、节约集约用地“双提升”战略要求土地利用方式创新发展
为落实国土资源部关于《江苏省 推进节约集约用地工作方案》的
批复，江苏省政府于2014年5月召开全面推进节约集约用地工作会议 ，
在全省正式启动节约集约用地“双提升”行动计划。大力推进节约集
约用地政策创新、制度创 新和机制创新，重点实施“空间优化、五量
调节和综合整治”三大战略，以土地利用方式转变促进经济发 展方式
转变，努力实现节地水平和产出效益双提升。
为贯彻落实《江苏省推进节约集约用地工 作方案》，盐城市盐都
区结合实际，按照“管住总量、严控增量、盘活存量”的要求，建立
城乡 节约集约用地规模结构和布局优化机制，开展城乡建设用地增减
挂钩、工矿废弃地复垦、城市建设用地节 约集约利用评价和工业用地
调查等工作。

11

4、“新型城镇化”要求城乡协调发展
由国家发改委等11个部委联合下发的《关 于印发国家新型城镇化
综合试点方案的通知》确定江苏省为国家新型城镇化省级试点。新型
城镇 化，以人的城镇化为核心，通过转变城镇化发展方式提高城镇化
质量，有利于从根本上解决城镇化发展模 式粗放带来的诸多矛盾和问
题，实现可持续发展。
盐城市盐都区正处于城市化快速发展阶段， 借此契机，统筹谋划
人口城镇化、产业发展、资源利用和环境保护，合理安排生产、生活、
生态 空间，全力实施“空间优化、五量调节、综合整治”节约集约用
地三大战略，推进国土集聚开发、分类保 护和综合整治，逐步形成人
口、经济、资源、环境相协调的节约集约型国土空间开发格局，促进
城镇空间布局紧凑、集约发展，全面提升城镇发展质量，统筹城乡空
间，实现城乡协调发展。














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第三章 主要指标安排
一、土地利用战略
（一）土地利用战略任务
正确处理保护资源与保 障发展的关系，严格保护耕地和基本农田，
保障合理用地需求，优化土地利用结构和国土空间格局，划定 “生态
保护红线、永久基本农田保护红线以及城市开发边界”，推进“创新、
协调、绿色、开放 、共享”发展，提升区域综合交通地位，发挥重要
的区域中心城市辐射和带动功能，为全面实现盐城市盐 都区发展目标，
提供土地资源保障。
（二）土地利用基本策略
1、划定三线，优化国土空间格局
优先保护各类生态本底资源，划定生态红线；坚守耕地保护 红线，
划定永久基本农田保护红线；科学规划城市用地规模，引导城市用地
理性拓展，划定城市 开发边界。
2、节约集约，控制国土开发强度
通过“控总量、盘存量、提效率、优结构”等 路径，调整盘活存
量用地，大力推进城镇低效用地再开发利用，不断优化城乡建设用地
内部结构 ，有效抑制建设用地快速扩张的趋势。
3、统筹城乡，引导城市化发展
按照率先实现现代化 要求，以城乡统筹发展引导城市化发展和农
村建设，逐步降低进城门槛，使农民有能力进入城镇，有条件 居住在
城镇，有机会在城镇发展，真正融入城镇生活，同时进一步加强镇、
村的规划，加强农村 道路、给排水、环卫、通讯、电力等基础设施和
医疗卫生、教育文化等基本公共服务设施建设，使广大乡 村居民共享
改革开放成果。

13

二、主要指标安排
（一）土地利用调控目标
1、耕地和基本农田保护指标
以耕地保护为核心，实行最严格的耕地和基本农田保护制度，落
实耕地与基本农田保护任务。至202 0年，全区耕地保有量不低于
52963.63公顷，基本农田保护指标为46964.27公顷，确保 规划期末基
本农田保护面积不减少、质量有提高、布局总体稳定。
2、建设用地规模控制指标
以优化整合城乡建设用地为重点，合理安排各类建设用地增长规
模与时序。至2020年，全区 新增建设用地控制在2140.01公顷，建设
占用耕地控制在1367.78公顷；全区建设用地总规 模、城乡建设用地规
模分别控制在22215.12公顷、16746.1公顷以内。
3、规划流量指标
按照“管住总量、严控增量、盘活存量”的要求，实施建设用地
总 量控制和减量化战略，至2020年，上级下达盐城市盐都区流量指标
1113.33公顷。
（二）土地节约集约利用目标
土地配置的政府与市场协同机制更加完善，各类各业用地标准得
到严格执行，存量建设用地潜力得到充分挖掘，土地利用方式逐步由
外延扩张向内涵提升转变。 至2020年，人均城镇工矿用地控制在102
平方米以内。
（三）土地综合整治目标 “农地重整、村镇重建、要素重组”的城乡土地统筹配置水平显
著提升，土地综合整治投入不断加大 ，耕地补充任务得到严格落实，
基本农田质量明显提升。2015-2020年土地整治补充耕地义务不 低于

14

1367.78公顷。
（四）土地生态建设目标
区域规模建设满足生态承载要求，区域空间规划结合自然生态条件，区域发展指标符合生态城市建设要求，区域产业发展达到低碳环
保标准，区域文化发展凸显当地 资源特色，构建经济、社会、文化、
自然全面平衡发展的良好的生态环境。至2020年，全区林木覆盖 率达
到24%，城区绿化覆盖率达到45%以上，严守生态红线。

15

第四章 土地利用结构调整和布局优化
一、土地利用结构调整
（一）农用地结构调整
严格保护耕地，有序发展高效设施农 业；合理控制建设用地扩张
速度，尽量不占或少占耕地；在保护生态环境的前提下，适度开发其
他土地；提高优质耕地面积与比重，强化耕地质量建设、产能提升工
程。至2020年，全区耕地面积不 少于52963.63公顷，净减少3353.8
公顷，占土地总面积的比例下降3.19%。
园地利用坚持用养结合，预防土地退化，在稳定面积的基础上，
扩大优质、优势园地规模与比重，鼓励 生态化、规模化经营。调整优
化农业产业结构，加快发展设施农业、科技农业、特色农业和休闲农
业，增强农业发展活力。至2020年，园地稳定在1000公顷之上，占
土地总面积的比例基本稳定 。
加大田、水、路、林、村综合整治力度，鼓励低效利用的其他农
用地调整为林地和耕地，加 大农业结构调整力度。至2020年，林地面
积稳定在32.5公顷之上，占土地总面积的比例基本稳定 ；其他农用地
面积增加1311.49公顷，占土地总面积的比重增加1.25%。
（二）建设用地结构调整
充分发挥土地的载体功能，以提高区域综合竞争力和产业竞争力为核心，以提升城镇用地综合服务功能、优化产业集群用地为重点，
按照“产业集中、人口集聚、土 地集约”的原则，优先发展中心城区、
工业园区和重点中心镇，适度发展一般镇。至2020年，城镇工 矿用地
控制在7672.22.22公顷，净增加2857.34公顷，占土地总面积比例上升
2.72%。

16

按照城乡统筹发展以及 美丽乡村建设的要求，农村居民点用地统
一规划、规范管理，加快城中村改造，鼓励城镇发展优先利用近 郊区
居民点，加大农村居民点整理力度，使农村居民点用地有序减少，城
乡建设用地结构更加合 理。至2020年，农村居民点用地控制在9073.88
公顷，净减少896.35公顷，占土地总面 积的比例下降0.85%。
适度增加交通水利设施用地。以国家及区域交通设施为骨架，加
快 铁路、港口、公路和综合客货运输枢纽建设，着力完善区内交通体
系，保障道路改新建与改扩建工程的落 实。推进防洪除涝工程、供水
工程、农田水利工程和城乡饮用水工程建设，提升水利服务社会经济
发展的能力。至2020年，交通水利用地控制在4710.88公顷，净增加
173.25公顷，占 土地总面积的比例上升0.16%。
（三）其他土地结构调整
加强其他土地开发的生态影响 评价，严禁在生态脆弱和环境敏感
地区进行土地开发，适度开垦宜农自然保留地。至2020年，水域面 积
12505.86公顷，减少量控制在99.16公顷，占土地总面积比例基本降低
0.09 %；自然保留地0.47公顷，保持不变。
二、国土空间格局优化
（一）科学划定“三区三线”
以县区级行政区为基本单元，合理划定城镇开发边界、永久基本
农田、生态保护三条红线和城镇、农业、生态三类空间。通过制定差
异化空间综合功能管控措施 ，有机整合各类空间性规划核心内容和空
间要素，统筹布局城镇发展、土地利用、基础设施建设、产业发 展、
人口集聚、公共服务、生态环境保护等任务，形成融发展与布局、开
发与保护为一体的“一 本规划、一张蓝图”。
城镇发展空间，包括高新区（盐龙街道）、新都街道、潘黄街道

17

为重点城镇发展空间，其他城镇为一般城镇发展空 间，是进行城镇建
设和发展城镇经济的地域。重点城镇发展空间严禁高污染产业进入，
积极发展 现代服务业和高新技术产业，一般城镇发展空间，依托自身
基础积极发展特色产业，完善城镇综合服务功 能，加快存量土地调整
和再开发，提高人口经济集聚水平和空间开发效率。
农业生产空间，是 除城镇发展空间和生态保护空间外的其他地区，
是承担农业生产和农村生活功能的地域。严禁扩大制造业 用地规模，
推进现有工业集中区整合撤并。严格保护耕地和基本农田，控制新增
建设用地规模， 优化村庄功能和布局。
生态保护空间，包括省定生态红线区域、禁止开发区域以及高程
在50 米以上的其他地区、具有水质净化功能的大型水面和湿地等区域，
是主要承担生态服务和生态系统维护功 能的地域。实施最严格的空间
管控，严禁与生态保护功能不符的新增建设用地供给，重点加强煤矿
开采等生态破坏区域的修复，加强自然保护区、风景名胜区、水源地
和重要湿地的生态建设。
（二）优先划定永久基本农田
严守耕地保护红线，优先划定永久基本农田，坚持耕地和永久基
本农田数量、质量和生态“三位一体”保护。按照推进农业规模化、
产业化发展的要求，将农业 基础设施完善、耕地质量好、集中连片的
优质耕地，经验收合格的土地整治新增的优质耕地，优先划入永 久基
本农田。按照促进区域“组团发展、串联发展”的总体要求，将全区
优质耕地优先划入基本 农田集中区，严格限制基本农田保护区周边布
局污染工业企业，防止工业污染物排放造成污染。
本次调整完善下达盐城市盐都区基本农田指标46964.27公顷，本
次实际划定基本农田4707 2.81公顷，对优质耕地进行重点保护，经过

18

土地整治，提高耕地质量，打造高标准农田。
（三）布设国土生态安全网络
规划构 建“斑—廊—基”生态空间体系，“斑”是指生态斑块，
指水源涵养区、洪水调蓄区、森林公园等（蟒蛇 河与朱沥沟水源地、
盐龙湖水库备用、地下水应急等）；“廊”是指生态廊道，指重要河
流构成 的滨水生态绿廊（蟒蛇河生态廊道、新洋港生态廊道等）；“基”
是指生态建设区（县域建成区范围内的 空间，强调人工生态与自然生
态的融合，建立人工生态与自然生态的协调空间）和生态缓冲区（指
一般农田、基本农田、林地等开敞性空间，其开发与利用要在生态承
载力范围内）。
（四）协调基础设施用地廊道
提升公路及内河航道网络，强化综合运输枢纽集疏运系统，形成
衔接有序、集约高效的综合交通运输体系；形成以快速路、主干路为
骨干，与区域空间结构相适 应，级配合理、路权明晰、安全生态的区
域道路网体系；构建以轨道交通为骨干、路面公交为主体的多层 次一
体化协调发展的公共客运体系；构建城乡内部联系的多层次客运枢纽
体系，建设高效的枢纽 集疏运与换乘系统，实现不同交通方式之间车
流、客流的快速集散换乘，以综合枢纽带动周边土地开发与 集约利用。
（五）优化城乡建设用地布局
以建设用地规模和强度双控为路径，结合资源禀赋 和区位优势，
推进国家级高新区建设。加快一般镇镇驻地改造，加强生活服务设施
建设，打造一 批特色鲜明的产业强镇、商贸重镇和旅游名镇。县域范
围内以中心城区、重点城镇为中心，带动一般镇村 的发展，引导人口、
产业、资金、技术等要素在片区内合理流动。
建立全区产业空间布局统筹协调机制，合理安排产业空间与项目

19

落地，引导产业集聚发展，规划形成“1610”工业开发园区布 局。以
高新区为主要载体，优化产业布局，重点提升智能终端产业园、华锐
风电产业园、外资工 业园等重点园区功能，促进高新区转型升级，推
进产业高新化、集群化、品牌化；积极发展生产性服务业 ，配套生活
性服务设施，加大组织推进力度，完善服务功能，推进产城融合。引
导大纵湖化纤机 械涂装设备、大冈制鞋机械和石油装备、龙冈输变电、
张庄精密齿轮、尚庄石油阀门、学富医疗用品六个 特色园区配套发展、
错位发展、高端发展、集约发展，避免同质化竞争，提升产业核心竞
争力和 园区承载力、集聚力、影响力。加快完成中小企业（创业）园
建设，继续扩建高标准厂房，提升服务配套 功能，突出招引创新创意
项目；结合特色园区，集聚要素资源，建设小微企业创业园，同步完
善 项目代理、资金融通、劳动用工等服务功能，营造便捷宽松的创业
环境，推进全民创业，激发区域发展活 力。
进一步完善村庄布局规划，注重与土地利用规划、产业发展规划
和农村土地综合整治规划 的充分衔接，合理确定村庄布点和建设规模，
加快形成重点村、特色村和一般自然村的布局。深入开展农 村环境综
合整治，因地制宜布局建设基础设施和公共服务网络，加快完善生活
垃圾收运处理、道 路维护、绿化养护、河道管护、公共设施维护“五
位一体”的村庄环境长效管护机制。有序引导农民向新 型农村社区集
中居住，促进土地资源集约利用。加快创建省“美丽乡村示范点”，
做好特色文化 、传统文化的传承与发扬，根据人文特色、产业特色、
生态特色，着力打造一批以“文化旅游、休闲渔业 、花木观光、瓜果
采摘”等为主题的休闲旅游村庄，培育一批以特色农业、商贸流通为
主的新型 村庄。

20

第五章 耕地和永久基本农田保护
一、优先划定城市周边永久基本农田
（一）划定城市周边永久基本农田红线
按照“统筹谋划、协调推进，保护优先、优化布局，优 先劣出、
提升质量”的原则，围绕“守住红线、保护红线，引导城市串联、组
团、卫星城式”的 总体要求，在已有划定永久基本农田工作的基础上，
优先划定城市周边永久基本农田4566.37公顷 。划定后盐城市盐都区城
市（镇）周边基本农田面积增加了1051.19公顷，耕地占基本农田比例< br>增加0.66%。划定后的永久基本农田保护规模、集中连片程度、耕地质
量和地力等均有不同程 度的提高。
（二）强化城市周边永久基本农田的管控
城市周边永久基本农田一经划定，应严 格按照《基本农田保护条
例》的有关要求加强保护和建设。划定后盐城市盐都区城市周边北部
和 西部以划定的基本农田为屏障，东部以串场河为天然屏障，南部以
高速内划定基本农田为屏障，充分发挥 基本农田优化城市空间格局、
促进土地节约集约利用、控制城市无序蔓延扩张的作用，有效发挥永
久基本农田作为城市开发边界的管控作用。
二、划定全域永久基本农田
（一）落实全域永久基本农田保护目标
在城市周边永久基本农田划定的基础上，按照“面积不 减少，质
量有提高，布局总体稳定”的调整方针，对全区的基本农田进行布局
优化，划足补齐全 区永久基本农田保护目标46964.27公顷，划定后的
永久基本农田平均质量等级不得低于原有质量 等级。现状高等级耕地、
集中连片耕地、经验收的土地整治项目新增优质耕地应优先划为永久

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基本农田；零星分散、规模过小、不宜耕作、质量 较差等不宜作为永
久基本农田的耕地，按照质量由低到高的顺序依次划出；现有集中连
片，有良 好农业设施保障的现有基本农田继续保留划定为永久基本农
田。
（二）优化全域永久基本农田布局
按照集中连片、稳定现状、充分发挥农用地多重功能的要求 ，划
定永久基本农田集中区。基本农田集中区土地利用以耕地保护和土地
整治为主，严格控制城 乡建设用地规模。划定后全区永久基本农田面
积稳定在47072.81公顷，其中城市周边范围内划定 永久基本农田
4566.37公顷，城市周边范围外划定永久基本农田42506.44公顷，各镇（街道）均有分布。
（三）加强基本农田建设与管理
贯彻“全面规划、合理利用、用养 结合、严格保护”的方针，严
格落实基本农田保护制度，任何单位和个人都不得擅自占用，或者擅
自改变用途。除法律规定的能源、交通、水利、军事设施等国家重点
建设项目选址无法避让的外，其他 任何建设都不得占用，坚决防止永
久基本农田“非农化”。符合法定条件的确需占用和改变永久基本农< br>田用途的，按法定程序办理。
全面落实永久基本农田“落地块、明责任、设标志、建表册、入< br>图库”等工作任务，将永久基本农田保护图斑落到地块、确定边界，
逐级签订基本农田保护责任状 ，同步补充更新永久基本农田保护标志。
同时建立永久基本农田建设集中投入制度，整合涉农资金，吸引 社会
投资，在永久基本农田集中区内开展高标准农田建设和土地整治。完
善永久基本农田保护激 励机制，与整合涉农补贴政策相衔接，实行耕
地和永久基本农田保护经济补偿机制，实行保护责任与财政 补贴相挂

22

钩，充分调动地方和农民保护和建设基本农田的积极性。
三、严格保护耕地数量和提升耕地质量
（一）严格控制非农建设占用耕地
提高全社 会节约用地意识，实施更加严格的供地政策，完善项目
用地控制指标体系，进一步提高占用耕地的经济成 本，强化非农建设
占用耕地的“源头控制”，稳步降低单位固定投资和单位产出占用耕
地规模。 加强建设项目选址引导，鼓励各类建设在不影响生态的前提
下优先使用其他土地。规划到2020年，全 区新增建设占用耕地规模控
制在1367.78公顷以内。
（二）合理引导其他各类耕地减少
加强对农业生产的科学引导，引入耕地保护的生态补偿机制，引
导农业结构调整向有利于增加耕 地和提升地力的方向发展。加强农业
基础设施建设，提高耕地抗灾能力，及时修复和补充灾毁耕地，将灾
毁耕地规模降至最低，确保规划期内耕地不减少。
（三）加大耕地补充与质量建设力度
理顺“投资-收益”机制，完善项目管理模式，扩大公众参与水平，
加强对占用和补充耕地的质 量评价，积极推进沃土工程建设，加大中
低产田改造力度，通过农用地和农村居民点整理、工矿废弃地复 垦、
耕地后备资源综合开发等，落实耕地补充任务，增加优质耕地面积，
提高土地利用效能。规 划到2020年，土地整理复垦开发补充耕地不少
于1367.78公顷。鼓励剥离建设占用耕地的耕作 层，在符合水土保持要
求的前提下用于新开垦耕地和基本农田建设。重视土壤健康状况，开
展土 壤污染调查，合理调整受污染土地用途，积极治理受污染土地，
为粮油、蔬菜生产提供优质、健康的土地 保障。

23

第六章 土地用途分区及建设用地空间管制
一、土地用途分区及管制区
（一）基本农田保护区 基本农田保护区是指主要对耕地及其他优质农用地进行特殊保护
和管理而划定的土地用途区。分布在 城镇发展区以外，基本农田分布
集中度较高、优质基本农田所占比例较大的区域，是全区粮食和优质农产品的主产区，土地利用以基本农田保护和农田水利建设为主导。
规划面积48357.54 公顷，占全区土地总面积46.04%，主要分布在楼王
镇、尚庄镇、秦南镇、大冈镇等。
管制规则：
1、区内土地主要用作基本农田和直接为基本农田服务的农田道
路、水利 、农田防护林及其他农业设施；区内的一般耕地，应参照基
本农田管制政策进行管护；
2、区 内现有非农建设用地和其他零星农用地应当整理、复垦或调
整为基本农田，规划期间确实不能整理、复垦 或调整的，可保留现状
用途，但不得扩大面积；
3、禁止占用区内基本农田进行非农建设，禁 止在基本农田上建房、
建窑、建坟、挖砂、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏
基本 农田的活动；禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼；
4、符合法定条件，需占用和改变永久基本农 田的，必须经过可行
性论证，确实难以避让，应当将土地利用总体规划调整方案和永久基
本农田 补划方案一并报国务院批准，及时补划数量相等、质量相当的
永久基本农田。


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（二）一般农地区
一般农地区指基本农 田保护区和林业用地区以外的农用地地区，
为农业生产发展需要划定的土地用途区，包括除基本农田以外 的一般
耕地、园地和规划确定为耕地、园地的后备资源以及其他类型的零星
土地。是全区水果、 水产、畜禽等农产品的重要生产区。规划面积
25335.95公顷，占全区土地总面积24.12%， 全区各镇（街道）均有分
布。
管制规则：
1、区内土地主要为耕地、园地、畜禽水 产养殖地和直接为农业生
产服务的农村道路、农田水利、农田防护林及其他农业设施用地；
2、区内现有非农业建设用地和其他零星农用地应当优先整理、复
垦或调整为耕地，规划期间确实不能整 理、复垦或调整的，可保留现
状用途，但不得扩大面积；
3、禁止占用区内土地进行非农业建设，不得破坏、污染和荒芜区
内土地。
（三）城镇村建设用地区
城镇村建设用地区指为城市、建制镇、村庄、集镇用地发展需要划定的土地用途区，主要为中心城区、新城、新区镇发展范围，以城
镇用地为主，土地利用的主导功 能为城镇建设和产业发展。规划面积
18428.48公顷，占全区土地总面积17.55 %，全区各镇（街道）均有分
布。
管制规则：
1、区内土地主要用于城镇、农村居 民点建设，与经批准的城市、
建制镇、村庄和集镇规划相衔接；
2、区内城镇村建设应优先利用现有低效建设用地、闲置地和废弃

25

地；
3、区内农用地在批准改变用途之前，应当按现用途使用，不得荒
芜。
（四）独立工矿区
独立工矿用地区指独立于城镇村镇建设用地以外的各种建设需要
划 定的土地区域。规划面积355.8公顷，占全区土地总面积0.34%，主
要分布在大纵湖镇、楼王镇 。
管制规则：
1、区内土地主要用于采矿业以及其他不宜在居民点内安排的用
地；
2、区内土地使用应符合经批准的工矿建设规划及相关规划；
3、区内因生产建设挖损、塌陷、压占的土地应及时复垦。
（五）生态环境安全控制区 生态安全控制区是指基于维护生态环境安全需要进行土地利用特
殊控制的区域，具有重要生态服务功 能和生态敏感的区域及其他基于
生态安全目的需要进行土地利用特殊控制的区域，土地利用以生态保育和修复为主。规划面积352.24公顷，占全区土地总面积0.34%，主
要分布在大纵湖镇， 为大纵湖生态旅游保护区。
管制规则：
1、本区内土地以生态环境保护为主导用途；
2、影响区内生态环境安全的土地，应在规划期间调整为适宜的用
途；
3、区内土地 严禁进行与生态环境保护无关的开发建设活动，原有
的各种生产、开发活动应逐步退出。
（六）林业用地区

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林业用地 区指为林业发展需要划定的土地用途区，是水系保护廊
道和绿色廊道的重要节点，土地利用以发展林业和 生态保护为主导。
规划面积12.96公顷，占全区土地总面积0.01%，主要分布在龙冈镇、
潘黄街道。
管制规则：
1、区内土地主要用于林业生产，以及直接为林业生产和生态建设
服务的营林设施；
2、区内现有非农业建设用地，应当按其适宜性调整为林地或其他
类型的营林设施用地，规划期间确实不 能调整的，可保留现状用途，
但不得扩大面积；
3、区内零星耕地因生态建设和环境保护需要可转为林地；
4、未经批准，禁止占用区内土地 进行非农业建设，禁止占用区内
土地进行毁林开垦、采石、挖沙、取土等活动。
二、建设用地空间管制
（一）允许建设区
允许建设区是指城乡建设用地规模边界所 包含的范围，是规划期
内新增城镇、工矿、村庄建设用地规划选址的区域，也是规划确定的
城乡 建设用地指标落实到空间上的预期用地区。到2020年，全区划定
允许建设区面积为18784.27 公顷，主要分布在盐龙街道、潘黄街道、
新都街道。
管制原则：
1、区内土地主导用途为城、镇、村或工矿建设发展空间；
2、区内新增城乡建设用地受规划 指标和年度计划指标约束，应统
筹增量与存量用地，促进土地节约集约利用；
3、规划实施过程中，在允许建设区面积不改变的前提下，其空间

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布局形态可依程序进行调整，但不得突破建设用地扩展边界；
4、允许建设区边界（规模边界）的调整，须报规划审批机关同级
国土资源管理部门审查批准。
（二）有条件建设区
有条件建设区是城乡建设用地规模边界以外、扩展边界以内的范
围。在不突破规划建设用地规模控制指标的前提下，区内土地可以用
于规划建设用地区的布局调整。全区 划定的有条件建设区面积为
3079.06公顷，是规划目标年内规模边界可能修改的范围，主要分布在
盐龙街道、新都街道。
管制原则：
1、区内土地符合规定的，可依程序办理建设用 地审批手续，同时
相应核减允许建设区用地规模；
2、土地利用总体规划确定的农村土地整治 规模已完成，经评估确
认拆旧建设用地复垦到位，存量建设用地达到集约用地要求的，区内
土地 可安排新增城乡建设用地增减挂钩项目；
3、规划期内建设用地扩展边界原则上不得调整。如需调整按 规划
修改处理，严格论证，报规划审批机关批准。
（三）限制建设区
限制建设区是 指区域范围内除允许建设区、有条件建设区和禁止
建设区外的其他区域。全区划定的限制建设区面积为8 12816.86公顷，
各镇（街道）均有分布。
管制原则：
1、区内土地主导用 途为农业生产空间，是发展农业生产，开展土
地整治和基本农田建设的主要区域；
2、区内禁止城、镇、村建设，控制线型基础设施和独立建设项目

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用地。
（四）禁止建设区
禁止建设区是禁止 建设用地边界所包含的空间范围，是具有重要
生态、环境和历史文化价值，必须禁止各类建设开发的区域 。全区划
定的禁止建设区面积为352.24公顷，主要是大纵湖生态旅游区，分布
在大纵湖镇 。
管制原则：
1、区内土地主导用途为生态与环境保护空间，严格静止与主导功
能不相符的各项建设；
2、除法律法规另有规定外，规划期内禁止建设用地边界不得调整。


29

第七章 村镇建设控制区及流量指标归还
一、村镇建设控制区布局
（一）村镇建设控制区规模及布局
规划调整完善上级下达 盐城市盐都区流量指标1113.33公顷，为确
保流量指标按时归还，盐城市盐都区按照不小于流量指 标1.3倍安排并
划定村镇建设控制区。以2014年现状农村居民点、采矿用地为基础，
确定 村镇建设控制区布局。全区共安排村控区1447.98公顷。
以美丽乡村建设为抓手，有序推进村庄 布局调整，优化镇村体系。
优化城乡空间、保护耕地、保护生态环境和乡村文化。发展乡村生态
旅游业，依托农村田园风光和乡村文化，发展各具特色的乡村休闲旅
游业，努力做到“镇镇有特色，村村 有美景”。培育特色村庄，加大
村庄自然与文化资源保护，维护农村居住、生产、生态、文化等多种功能，因地制宜推进村庄特色化发展，激发农村发展活力，建设农民
幸福生活的美好家园。
二、流量指标归还计划
（二）流量指标归还
规划期间，按照“先易后难，稳妥有序 ”的原则，以挂钩项目库、
土地整治规划、耕地后备资源调查为契机，结合省政府推行的砖瓦窑
厂整治工作。大力推进城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦工作。
根据盐城市盐都区实际情况，拟定 流量指标归还计划如下：
（1）2015-2016年，以年度增减挂钩项目库和工矿废弃地复垦项< br>目库为主体，已实施项目43个，复垦规模147.77公顷；
（2）2017年，拟实施挂钩和工矿废弃地复垦项目22个，复垦规
模163.33公顷；

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（3）2018-2020年，结合耕 地后备资源调查成果，深度挖掘农村
居民点搬迁潜力，计划复垦农村建设用地802.23公顷（其中2 018年复
垦380.6公顷、2019年复垦320.5公顷、2020年复垦101.13公顷）。

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第八章 协调土地利用与生态保护
一、严格保护生态用地
（一）严守生态红线保护区域
规范空间开发活动，维护生态 红线刚性约束，实施红线区域生态
修复工程，全面提升生态红线区的保护水平。明确大纵湖生态旅游区、
盐龙湖水库等重点区域的保护范围，制定强制性保护要求。建设生态
红线区域保护一揽子工程， 加快推进国家级生态保护与建设示范区建
设。把生态红线作为制定发展规划、调整产业布局、审批建设项 目的
基础性依据。积极开展大范围、全方位、立体式的宣传教育，树立全
民保护生态的社会共识 ，营造全民保护生态的社会氛围。
（二）保障生态用地
通过环境治理、生态保育等措施，逐 步恢复林地、水域生态系统。
加大绿化建设力度，适当增加乔木种植比例，提高农田林网密度，增
强农业抗灾能力。
二、土地生态环境整治重点
（一）保护河流水系格局
全面保 护区域现有主要河流水系格局，严禁填塞河道。严格按照
河道建设标准对其进行综合整治，全面疏浚，确 保河道水流畅通。主
要河道两侧规划不小于10米的防护绿带，恢复河道缓冲带。在河道管
理范 围内新建、改建、扩建各类建设项目，应当符合防洪标准、岸线
规划及其他技术要求，不得危害堤防安全 、影响河势稳定、妨碍行洪
畅通。
（二）完善城乡绿地建设
优化全区绿化格局，积极开展城乡绿地建设。保持现有生态网络

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结构，不断优化盐城市盐都区生态面貌，整体提升全区生态绿化环 境。
严格保护各类各级重要生态功能保护区，协调土地生态建设和环境保
护，提高土地生态环境 质量；构建和保护城镇之间的绿色生态空间。
围绕社会主义新农村建设，继续开展创建绿化示范村、合格 村活动，
塑造绿色盐都新形象。
三、完善生态用地管理
（一）分级分类管控生态红线
生态红线区域实行分级管理，划分为一级管控区和二级管控区。
一级管控区是生态红线的核心，实行最严格的管控措施，严禁一切形
式的开发建设活动；二级管 控区以生态保护为重点，实行差别化的管
控措施，严禁有损主导生态功能的开发建设活动。在对生态红线 区域
进行分级管理的基础上，按不同类型实施分类管理。
（二）基本生态控制线内的建设用地清退
禁止在基本生态控制线范围内进行建设，对不符合规 定的建设用
地予以清退；已建合法建设用地，不得擅自改建、扩建；准许建设项
目应严格规定开 发强度与用地功能，收回生态影响较大的建设项目；
原农村居民点可依据有关规划执行搬迁和集中方案， 逐步实施。
（三）基本生态控制线外的生态用地保护
根据生态功能重要性和生态敏感性，有 选择性地保护基本生态控
制线外的林地、园地、水域，作为生态价值保护对象划入生态保育区。
四、创建环境友好型土地利用模式
（一）城乡一体化用地模式
按照城乡统筹发展的 要求，优化开发格局，全区统一规划布局重
大基础设施、重大产业和社会发展项目，形成城乡建设新格局 ，充分

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发挥规划对城乡空间资源配置的 引领作用。统筹安排城乡土地资源，
推动农村建设用地向城镇集中，促进节约集约用地，解决发展瓶颈制
约，优化城乡空间布局，改善农民人居环境质量，推动现代规模农业
发展，并逐步形成以城带乡 ，城乡联动的发展格局。
（二）特色农业用地模式
以实施“高标准农田建设整县推进项目” 为契机，稳步提升粮食
生产能力，打造全国重要的粮食生产基地。加快农业产业化和结构调
整步 伐，加快推进“一镇一园”和“一村一场”建设，加大基础投入，
加快功能配套，培大育强项目，发挥园 区的辐射示范效应，建成一批
现代农业示范基地。加快推进“互联网+”现代农业行动，积极推进农业农村信息化，实施数字农业示范工程，培育一批电商专业镇和淘宝
特色村，每个产业打造10个物 联网运用示范点，每年新创建省级电商
示范镇1个、农业电商专业村2-3个。加快农业科技集成示范， 深入实
施“三新”工程，提高农业集成和成果转化能力，加强与农业科研院
所的合作，到202 0年，力争每个产业都能有1-2个科研院所提供技术
支撑。加快完善防洪减灾工程体系，加强农田水利 等基础设施建设，
深化农业气象服务体系和农村气象灾害防御体系建设，全面推进高标
准农田建 设。

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第九章 各镇土地利用调控
（一）各镇（街道）土地利用调控
1、张庄街道
至2020年，新增建设用地总量 控制在72.95公顷以内，新增建设
占用耕地规模控制在27.93公顷以内，耕地保有量保持在73 0.64公顷
以上，基本农田保护面积保持在439.19公顷以上，建设用地总规模控
制在8 14.18公顷之内，城乡建设用地规模控制在688.96公顷以内，交
通水利及其他用地控制在12 5.22公顷以内。
2、盐龙街道
至2020年，新增建设用地总量控制在公顷635.9 9以内，新增建设
占用耕地规模控制在274.52公顷以内，耕地保有量保持在1181.74公顷以上，基本农田保护面积保持在971.41公顷以上，建设用地总规模
控制在2701.07公 顷之内，城乡建设用地规模控制在2089.37公顷以内，
交通水利及其他用地控制在611.7公顷 以内。
3、大纵湖镇
至2020年，新增建设用地总量控制在公顷167.2以内，新增建 设
占用耕地规模控制在65.36公顷以内，耕地保有量保持在6053.71公顷
以上，基本 农田保护面积保持在5638.12公顷以上，建设用地总规模控
制在1813.88公顷之内，城乡建 设用地规模控制在1047.9公顷以内，
交通水利及其他用地控制在765.98公顷以内。
4、楼王镇
至2020年，新增建设用地总量控制在公顷74.59以内，新增建设
占用耕地规模控制在24.9公顷以内，耕地保有量保持在8596.02公顷
以上，基本农田保护面积 保持在7780.47公顷以上，建设用地总规模控
制在1460.16公顷之内，城乡建设用地规模控 制在953.61公顷以内，

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交通水利及其他用地控制在506.55公顷以内。
5、学富镇
至2020年，新 增建设用地总量控制在公顷71.74以内，新增建设
占用耕地规模控制在24.17公顷以内，耕地保 有量保持在5141.87公顷
以上，基本农田保护面积保持在4592.55公顷以上，建设用地总规 模控
制在1037.01公顷之内，城乡建设用地规模控制在729.24公顷以内，
交通水利 及其他用地控制在307.77公顷以内。
6、尚庄镇
至2020年，新增建设用地总量控 制在公顷79.72以内，新增建设
占用耕地规模控制在28.73公顷以内，耕地保有量保持在608 6.88公顷
以上，基本农田保护面积保持在5609.74公顷以上，建设用地总规模控
制在 1213.31公顷之内，城乡建设用地规模控制在845.04公顷以内，
交通水利及其他用地控制在 368.27公顷以内。
7、秦南镇
至2020年，新增建设用地总量控制在公顷148. 80以内，新增建设
占用耕地规模控制在54.34公顷以内，耕地保有量保持在7892.06公顷< br>以上，基本农田保护面积保持在6960.81公顷以上，建设用地总规模控
制在1721.22 公顷之内，城乡建设用地规模控制在1323.96公顷以内，
交通水利及其他用地控制在397.26 公顷以内。
8、龙冈镇
至2020年，新增建设用地总量控制在公顷151.65以内，新 增建设
占用耕地规模控制在61.48公顷以内，耕地保有量保持在5226.66公顷
以上， 基本农田保护面积保持在4617.01公顷以上，建设用地总规模控
制在1771.58公顷之内，城 乡建设用地规模控制1324.39公顷以内，交
通水利及其他用地控制在447.19公顷以内。

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9、潘黄街道
至2020年 ，新增建设用地总量控制在公顷692.47以内，新增建设
占用耕地规模控制在299.07公顷以内 ，耕地保有量保持在471.98公顷
以上，基本农田保护面积保持在148.52公顷以上，建设用地 总规模控
制在1994.13公顷之内，城乡建设用地规模控制在1709.76公顷以内，
交 通水利及其他用地控制在284.37公顷以内。
10、郭猛镇
至2020年，新增建设用 地总量控制在公顷102.84以内，新增建设
占用耕地规模控制在39.16公顷以内，耕地保有量保 持在3666.31公顷
以上，基本农田保护面积保持在2874.75公顷以上，建设用地总规模控< br>制在998.69公顷之内，城乡建设用地规模控制在746.37公顷以内，交
通水利及其他用 地控制在252.32公顷以内。
11、大冈镇
至2020年，新增建设用地总量控制在公 顷110.81以内，新增建设
占用耕地规模控制在34.02公顷以内，耕地保有量保持在7234. 83公顷
以上，基本农田保护面积保持在6821.38公顷以上，建设用地总规模控
制在18 91.90公顷之内，城乡建设用地规模控制在1384.81公顷以内，
交通水利及其他用地控制在5 07.09公顷以内。
12、新都街道
至2020年，新增建设用地总量控制在公顷944 .58以内，新增建设
占用耕地规模控制在434.10公顷以内，耕地保有量保持在680.93公顷
以上，基本农田保护面积保持在510.28公顷以上，建设用地总规模控
制在4797.99 公顷之内，城乡建设用地规模控制在3902.69公顷以内，
交通水利及其他用地控制在895.30 公顷以内。

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第十章 重点建设项目调整
一、重点建设项目用地
（一）交通项目用地
1、公路用地 < br>新建盐宁高速盐都段、S125滨湖至兴化段、盐渎路西延（冈沟河
-S229）、阜兴泰高速建 湖至兴化段等公路；盐靖高速公路盐城段改扩
建、S232盐都段、S232盐都段改扩建工程、康庄大 道东延伸、振兴路
南段改扩建工程等。
2、高速服务区建设用地
盐靖高速公路服务区改扩建、盐淮高速秦南收费站道口改扩建、
331省道盐都服务区。
（二）水利设施建设项目用地
完善中心城区防洪排涝体系，提高排涝能力；加强新洋港中段整
治和非骨干城市河道整治，推进盐城新水源地及饮水工程。
（三）电力能源建设项目用地 < br>新建学富110千伏输变电工程、育才110千伏输变电工程、郭猛
110千伏输变电工程、科教 110千伏输变电工程、环城110千伏输变电
工程、高新110千伏输变电工程、振兴110千伏输变 电工程，改扩建
盐都500千伏变电站扩建工程、楼王110千伏输变电工程、义丰110
千伏 输变电工程、北龙110千伏输变电工程、尚庄110千伏输变电工
程等。
（四）其他建设项目用地
蟒蛇河旅游观光带、大纵湖旅游风情小镇、台海花卉港、杨侍农
业生态园等工程。


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二、重点建设项目清单调整
按照“列清单、留通道、控规模”的要求和“有进有出”的原则，
梳理、完善交通、水利、电力能源等难 以准确定位的基础设施重点建
设项目清单，明确规划期内建设项目用地规模。
（一）已建成重点项目
2010年以来，规划确定的重点建设项目有序推进。主要包括S22 9、
S231盐城段、青年路西延、洪学线拓宽、世纪大道西延、“田”字型
快速路系统、盐城 路、解放路南延、盐渎路东延及串场河桥建设、西
延改造、南纬路串场河桥及东延等交通项目，蟒蛇河中 游拓浚、跃进
河整治、市区河道调换水工程、大马沟拓浚、冈沟河整治等水利项目，
盐城南输变 电工程、盐城北输变电工程、220千伏马沟变、35千伏潘
黄升压等电力工程。
（二）保留重点项目
根据盐城市盐都区实际，本次规划调整完善交通项目保留了盐城
市331省道盐都段接线项目、盐城市盐都区三沙公路工程、盐城市盐
都区大纵湖一期工程建设项目、盐 城市盐都区双新大道工程建设用地
等。
（三）新增重点项目
规划编制过程中，通过 和交通、水利、能源、发改委、环保等部
门衔接，重点建设项目清单新增交通项目盐靖高速公路盐城段改 扩建
工程、盐靖高速公路服务区改扩建、阜兴泰高速建湖至兴化段、盐宁
高速盐都段等30个； 水利项目新增新洋港中段整治工程、非骨干城市
河道整治、区域防洪排涝站、盐城新水源地及饮水工程等 17个；能源
项目新增学富110千伏输变电工程、育才110千伏输变电工程、郭猛
110千 伏输变电工程等21个；其他项目新增26个，包括盐都区烈士陵

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园、人文纪念园、江苏盐城中海瀛台休闲养老中心、盐都区旅游特 色
小镇建设和其他生态环保等工程。
（四）减少重点项目
规划编制过程中，通过和 交通、水利、能源、发改委、环保等部
门衔接，重点建设项目清单有所减少，如交通项目减少了北环路、 北
龙港复龙路、北龙港镇南路、生态路等，水利项目减少了农田水利工
程、东涡河拓浚、区域治 理工程、盐兴界河整治等。


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第十一章 规划实施保障措施
一、强化规划实施的责任与管理
（一）强化规划实施的政府责任
区人民政府主要负责人要对本行政区域内的土地管理和耕地保 护
负总责。区人民政府及有关部门必须按照土地利用总体规划审查各类
规划和报批各类建设用地 。要层层落实耕地保护和基本农田保护责任，
把严格保护耕地和节约集约用地情况作为评价各地社会经济 发展评价
和干部实绩考核的重要内容。完善领导干部考核指标体系，增加耕地
保护和节约集约用 地责任考核内容，将耕地保有量、基本农田保护面
积、补充耕地任务量和质量以及新增建设用地面积作为 土地管理责任
目标考核的重要依据。
（二）建立耕地和基本农田保护的共同责任制度
加强土地管理和调控，特别是落实耕地和基本农田保护要求，是
区政府、社会各部门和各个用地者的共 同责任。按照“约束要硬、责
任要明、激励要实、监管要严”的要求，各部门进一步落实共同保护
责任，形成合力，共同保护耕地和基本农田。建设部门要从总量上控
制城镇规模，减少建设占用耕地； 农业部门要合理调整农业结构，向
增加耕地和基本农田的数量与质量的方向发展；能源、交通、水利等< br>部门要科学预测未来用地需求，在时序上做合理安排，杜绝过度超前
建设和盲目重复建设，严格项 目用地核算，遏制用地粗放浪费，尽量
少占耕地，不占用基本农田。
（三）强化土地利用计划调控
依据土地利用总体规划和近期规划，编制和实施土地利用年度计
划。依法对土地利用年度计划实行约束性管理。各类建设用地的审批

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必须先取得计划指标，不得超计划或无计划批地用地。加强土地利 用
年度计划执行情况的评估和考核，不断完善用地计划的编制和实施管
理。
（四）加强建设用地规划管理
各类建设用地必须符合土地利用规划。凡不符合土地利用总体规
划的，不得批准建设用地。加强建设项目选址、占地规模、补充耕地
和占用基本农田等内容的可 行性论证，加强建设用地规划管理。
二、加强土地规划的法制实施
（一）加大规划管理执法力度
建立健全监督检查制度，实行典型检查与全面检查、专项检查与
经常性检查相结合，定期公布各地规划执行检查情况。严肃查处违反
土地利用总体规划用地的行 为。
（二）严格规范土地利用总体规划编制程序
严格依据法律法规和规范修改土地利用总体 规划。必须对土地利
用总体规划规划修改的必要性、合理性和合法性等进行评估，组织专
家论证 ，并依法组织听证。严禁通过修改土地利用总体规划来扩大建
设用地规模、改变建设用地布局，降低耕地 保有量和基本农田保护面
积的行为。
三、运用土地利用规划实施的经济手段
（一）加大对耕地保护的资金支持力度
增加耕地保护和土地开发整理复垦资金投入，加大土地 整理力度，
稳步开展土地复垦，适度开发宜农后备土地资源，建设高产稳产农田，
提高耕地的综 合生产能力。
（二）建立和规范土地市场

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深化土地使用制度改革，建立和规范土地市场，充分发挥规划调
控和市场调节的作用 。加强地价管理，形成用地者自我约束机制，盘
活存量土地，促进土地集约利用和用地结构布局的优化。 通过调控不
同类型用地的土地供应，形成依据不同时段土地供需形势调控土地供
应的土地调控方 式，控制土地供应总量，减少土地收益流失。
四、完善规划实施的技术保证
（一）加强土地调查和评价
严格按照国家统一的土地分类标准，认真做好土地利用现状调查< br>和变更调查。全面完成农用地分等定级与估价，加强土地适宜性评价
和城镇、工业集中区的集约利 用潜力调查评价，为合理高效利用土地
提供科学依据。
（二）推进土地规划管理信息化 在规划实施过程中，国土资源部门要用好“一张图”和综合监管
平台，加强土地利用总体规划实施动 态监管，及时发现、制止违反土
地利用总体规划的行为，加大执法力度，坚决依法查处任何违反土地利用总体规划批地用地的行为，切实维护土地利用总体规划的严肃性
和权威性。
五、提高土地节约集约利用水平
（一）推进节约集约利用机制
充分发挥政府对土地 市场的调控作用，促进建设用地的合理利用
和优化配置，充分发挥土地资源的综合效益，促进节地水平和 产出效
益双提升。一方面将工业用地地均GDP、投资强度、闲置低效用地盘
活、耕地保护、土 地整治项目实施等列入园区、乡镇政府目标考核体
系实施严格考核。另一方面严格执行《江苏省建设用地 指标（2014年

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版）》，鼓励高标准 厂房建设；对现有的工业用地在符合规划、不改
变用途的前提下，通过增加容积率、提高土地利用率的给 予减免相关
费用。
（二）加快土地利用发展方式的转变
土地利用从依靠增量向挖掘 存量转变，严格控制建设用地总规模，
综合采取多种措施，提高全区节约集约用地水平。有序引导城乡建 设
用地结构调整，协调人口城镇化与土地城镇化进程，逐步降低人均建
设用地水平；推进城镇低 效用地再开发，加快建设用地历史遗留问题
处置，加大闲置土地处置力度，促进土地及时开发；加快推进 城镇工
业用地“退二进三”工作。
（三）差别化供地促进产业转型
在符合土地利用 总体规划前提下，新增建设用地需符合“资源集
中、用地集约、产业集聚、效益集显”的要求。各镇（街 道）应有选
择的新上项目，杜绝低投入、低产出、低税收、土地利用粗放型项目
落户。国土管理 部门重点对项目用地的规划性质、产业布局、投资规
模、投资强度、产业类型、建筑系数、容积率、行政 办公及生活服务
设施用地比例等方面进行审查，对新增建设用地实行差别化土地供应
政策。
六、建立规划实施的公众参与机制
（一）健全规划实施的公众参与制度
各地在安排 具体项目用地和开展土地开发复垦整理活动时，应广
泛听取公众和土地权利人意见和建议。加强舆论宣传 ，提高公民依法
用地和依规用地意识。通过建立公众参与制度，明确规划程序中公众
的职责与权 益，提供参与的渠道与途径。通过集思广益，比较准确地
表达社会需求，从而协调土地利用中整体利益和 个体利益关系，减少

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决策失误。
（二）加强规划实施的公众监督
经批准的土地利用总体规划，应当依法公告，接受公众监督。 建
立土地利用规划管理公开制度和查询制度。充分利用各种媒体向社会
公开规划方案、规划实施 措施和规划实施进展等信息。充分发挥各级
人民代表大会、社会舆论和广大群众对规划实施情况的监督作 用。

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X

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