正确理解顶层设计的内涵与要求

正确理解顶层设计的内涵与要求
作者：闻新国 时间：2012-09-01
上层正式提出并首肯了顶层设计概念，既是针对社会对改革
期望的一种回应，也是对中国改 革开放进程中根本性制度变迁和
最终确立方式的一种明确，更是对深化改革作出的一种当担和承
诺。从社会对深层次问题进行改革的呼声来看，顶层设计隐喻了
几个方面的关键词需要明朗化。
关键词之一，顶层深化共识。改革需要顶层设计，那么顶层
对改革方面重大问题的认识必须 达成一致并不断深化。改革至
今，已经不再能摸着石头过河了，改什么，如何改，重大的改革
理 念、目标手段、根本的改革方向等方面应当明确。首先，顶层
在经济市场化和政治民主化的改革方向上要 达成共识，进而在目
标与路径、过程与结果中达成对应关系。另外，改革还在路上，
改革需要再 次突破也是需要达成的共识。在社会管理方式和国家
治理模式等重要方面的观念更新上要达成共识，进一 步激发社会
发展的自动力和潜力。政府职能围绕维护公平公正的经济社会发
展环境，政府控制和 利用公共资源的方式收缩到公共财政层面上
的认识需要统一。凝聚改革共识，应当在利益多元化和话语多 层
次的基础上形成协商对话机制。在改革重大问题上努力达成思想

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统一，改革的行动合力就会更大。
关键词之二，顶层直面表白。改革是一 个破旧立新的过程，
更是回归之路进退之中的调整。与前改革时代相比，现代社会结
构、科学技 术、治理方式和制度环境等社会经济政治形态发生了
根本变化，是一个向前发展的过程，中国改革开放置 身于这一社
会发展进程之中，自然也是一个不断向前推进并与之相适应的过
程，而改革在许多方 面应是一个回归之路，需要向民众传达真实
的信号，尤其要撇开计划经济时代遗留的虚假观念和虚幻的承
诺，否则遗留的虚假观念与改革期望形成的落差一起会阻碍改革
的推进。改革既是观念的更正， 更是真实制度的改进，要让社会
回归真实、回归本原，让民众回归自我、回归理性，让制度向人
权保护和法治建设演进，不断完善保障有效的私有财产制度和民
主平等的公共政治制度，实现颠倒之颠倒 。改革如此辩证地处于
进退之中，需要直面表白启迪心智。
关键词之三，顶层痛下决心。 要求顶层设计，就是要求顶层
要有改革家的气质，在某些方面要痛下决心，并付诸行动。改革
有 风险，但是不改革有危险。改革需要战略思维，需要智慧和勇
气。改革既要利用各种条件不失时机步步推 进，更需排除不合理
利益集团干扰，痛下决心打破不合理的利益分配格局，下大气力
改革造成不 合理利益形成的制度体制。改革会有阻力，但改革不

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能囿于狭隘 的政治活动，要放眼于大的政治环境变迁，获取社会
持久的政治支持。改革是一个利益调整的过程，需要 左右兼顾、
长短兼顾、前后兼顾来调整利益并化解矛盾，更需要决心和勇气。
在利益调整方面， 要处理好分配蛋糕与做大蛋糕的关系，处理好
路径依赖与路径超越的关系，处理好零和博弈与多赢合作的 关
系，通过改革解放生产力，从而达到帕累托改进。
顶层设计体现在改革的目标理念和改 革的实施方案两个紧
密结合的方面，而改革理念和改革实施方案并非只是顶层单方面
的事，理念 与方案仍然需要在上下互动的过程中形成，顶层设计
的含义更多集中在中国正式制度的供给需要顶层最终 定夺这个
层面上，希望顶层要有一个明确的改革意识和决定。在顶层设计
的实际运作中，顶层设 计要注意以下相关问题：
一、顶层设计要尊重人性规律。改革总体上讲是认识并遵循
经济 和社会发展规律的渐进过程，首先是要充分理解和尊重人性
规律。人类理性利己是任何制度赖以建立的基 础，也就是说任何
核心制度的演化或设计都是以此为原点的，这一点无法通过理想
或教化超越。 在制度选择时，尊重人类理性的一面，同时也要看
到不利的一面，才能协调好微观与宏观效益。符合人性 的公平的
制度才能带来持久的变革效率，违背人性规律的制度设计，必然
带来灾害性的后果，盗 用人类理性特点展开的诱惑性制度设计也

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会给往后的制度修复带 来重重困难。个人短期理性的潮涌现象会
在短时间内助推虚幻性制度的形成，而在长时段时间价值的游标
上，个人长期理性的反省会有利于制度的优化选择，从而实现从
路径依赖到路径超越的转变。顶 层设计时尊重人性规律，就是要
保证基本制度符合并满足人类理性特点，而在制度设计和具体选
择时，也要避免坐享其成懒汉瓜分的不利理性的影响。在理性基
础上，人权、公平、正义、自由等人类共 有的向善向好的价值观，
也是制度设计必须坚守的基础。
二、顶层设计要吸取历史教训。 曾经实行的计划经济制度就
是一个典型顶层设计的结果，我们现在提倡的顶层设计要加以避
免。 历史造成的灾难已成过去，历史教训要真正成为一面镜子警
示后人，提炼历史探索的正面意义，必须正视 历史，还历史以本
来面目，只有大胆正确认识错误，以后的道路上才能少犯错误。
宏观层面上的 制度设计，需要有微观层面上适时而又长期加以映
照的纠错机制。首先，要处理好理念与事实的关系，任 何时候都
要摒弃教条主义和本本主义。其次，顶层设计并不是从整体上去
设计一个新社会，而是 面对现实步步为营革除不好的东西。第三
顶层设计要避免关门独断的设计，要处理好精英与大众的关系，
敞开大门广开言路，既要给民众发声的权利，又要避免盲从运动。
要辩证地看待民众的理性表达 与公共政策选择之间的层级递进
关系，以及与政策效果之间的反馈关系。另外，顶层设计需要认

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识规律，需要理论指导，但是要力避观念上的先入为主，解放思
想 、实事求是始终是顶层设计的一个重要原则。
三、顶层设计要注重底层经验。通过试点，由点到面 的推广
是中国改革开放一种重要的策略方式，重大改革的源泉也往往来
自于底层自发性改革创新 活动。任何政策制度都需要在一线落
实，底层既是检验政策制度好坏的直接平台，也是改革探索的动力之源。改革需要在法治精神下进行，但改革并不是机械地依法
进行，因为很多劣法就是改革的对象 ，底层对劣法突破的冲动更
强，问题导向下的改革意识更强。顶层设计要尊重地方首创精神，
给 予各地先行先试的普惠政策，宽容对待地方改革，形成地方改
革的竞争态势。对于不适时宜的底层探索可 以叫缓叫停，对于具
有普遍意义的探索可以由点到面加以推广。让历史与实践来检验
地方改革效 果，各地在不同资源禀赋和约束条件的改革经验，可
以汇集为具有共同指导意义的顶层设计。另外注意底 层经验不只
是简单的改革策略问题，也是放权改革过程与改革放权结果的统
一，因为体制内外的 放权仍然是顶层设计目标的一个重要方面，
权利和权力的合理归位是推进改革和检验改革的一个标准。
四、顶层设计要参照国别模式。在路径依赖下遗留的既得利
益和衍生的权贵利益集团，反向 地盗用弱势群体的利益之争，挟
裹着观念之争在继续阻挠改革转型，他们在获取不当利益的同

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时，又以保证社会公正为名，用“国富民强”的招牌遮挡“民富
国 强”的逻辑，把需要改革的积弊根源奉为圭臬，而以对西方的
成见，又将世界文明成果弃如敝屣。当改革 转型遭遇社会底层个
人理性的短期诉求时，传统惯性式扩张就借势而行。这样导致的
结果最突出 的是在经济领域，将本就艰难的“民进国退”改革，
比较顺利地反拨为“国进民退”，在纯粹的经济领域 实行国有化
和集体化，进一步扩大了垄断集团的利益，既无助于解决公平问
题，更是有损于效率 原则。顶层设计时，首先要公开承认人类普
世价值，否则就是将自己归于另类。另外要大胆而不是盲目照 搬
地吸取人类发展的文明成果。要处理好理论与实践、经验与事实
的关系。已有的人类文明成果 ，与预设想象的东西不同，是可以
借鉴的。参照他国的经验教训，可以少走弯路，少折腾。中国的
改革与开放是互为一体的，没有开放的胸怀面向世界博采众长，
中国的改革不可能有大成就。
五、顶层设计要善于组合操作。改革是一个系统工程，不是
一蹴而就的事情。整个社会的各 项制度不可能是十全十美的，制
度间的闭合链条关系更为重要。改革时机、环节、节奏、力度的
选择是一个高度策略与技巧的问题，这犹如一个已被打乱的制度
魔方，要回归到制度净面，不同的制度切 面就得在时空方位的连
锁互动下才能得以实现。就改革的现实进程而言，当前中国改革
已进入深 水区，深层次的矛盾越来越突出，很多问题累积叠加在

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一起，在 这种情况下，改革需要组合推进。在改革节奏上，总体
渐进与适时激进相结合，既可避免大的错误，也可 抒解人们的解
放情结，唤起人们的改革激情，将人们的期望变成改革的有利动
力。在改革组合上 ，经济改革与政治改革相结合，可以发挥改革
的协同效应，从广义上讲，经济体制改革是政治制度改革的 重要
部分，改革开放初期经济体制改革包含的政治变革的意义更大，
而随着改革开放的深入，纯 粹政治领域的改革状况对经济领域改
革的制约影响更加明显，没有政治改革，经济改革乃至整个改革的成果难以保障。在经济改革方面，金融、财税、垄断领域、收
入分配和产权改革需要深入协调推进 。在政治改革方面，加快民
主法治建设，重点构建公共权力约束机制。
来源:中国改革论坛网


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