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“水十条”解读
国务院发布《水污染防治行动
计划》
(
以下简称“水十条”
)
。这是继
2013
年
9
月出台的《大
气污染防治行动计划》
(
以下简称“大气十条”
)
之后,国务
院出台的第二个环保行动计划,
是新一届政府的第二个环保行动计划纲领。
同时,
《土壤污染治理
行动计划》近日已由环保部提交至国务院审议,预计今年年内或明年
初将会出台。
站在“十二五”的收官之年,我们应当如
何从深化改革的角度评价已经出台的“大气十条”
和
“水十条”
,
建言即将出台的
“土十条”
?
这对于制定更加富有改革精神的的环保
“十三
五”
规划,完善现有的环境法律、法规及标准,理顺、创新环境管理体制机制,都具有十
分重要
的意义。
< br>中国科学院科技政策与管理科学研究所所长王毅强调指出,
“我们要建设生态文明
,目前马
上进行环境大部制改革还存在一定困难,但是也要尝试进行体制机制创新。
p>
”
他认为,<
/p>
“既然单凭过去我们惯用的由地方和部门组成的联席工作会议制度难以发挥理想作
用,那么我们在区域污染控制上应当寻找新的突破口,尝试设立环境管理的区域
< br>(
流域
)
派出
< br>机构,构建区域
(
流域
)
环境综合管理体系,统筹区域大气污染防治和流域水污染防治。
”
p>
“大气十条”
2014
年效果显著问:
“大气十条”从
2013
年
9
月实施至今,已有一年
半的时
间过去,您如何评价“大气十条”的实施效果
?
从环保部门提供的数据来看,
“大气
十条”在三大重点区域的实施效果还是非常不错的。
根据环保部的统计,
2014
年,我国京津冀
、长三角、珠三角三大重点区域省份
PM2.5
浓度
较
2013
年均出现不同程度下降。
其中,
在京津冀地区,
北京
2014
年
PM2.5
年均浓度为
p>
85.9
微克
/
立
方米,较
2013
年下降
4%;
天津
2014
年
PM
2.5
年均浓度为
83
微克
/
立方米,较
2013
年
下降
13.5%;
河北
2014
年
PM2.5
年均浓度为
95
微克
/
立方米,较
2013
年下降
12%
。
在长
三角地区,
上海
2014
年
PM2.5
年均浓度为
52
微克
/
立方米,
较
2013
年下降
16.1%
;
江苏
2014
年
PM2.5
年均浓度为
66
微克<
/p>
/
立方米,
较
2
013
年下降
9.6%;
浙江
2014
年
PM2.5
年均浓度为
53
微克
/
立方米,较
2013
年下降
1
3.1%
。在珠三角地区,广东
9
城市
2014
年
PM2.5
年均浓
度为
42
微克
/
立方米,较
2013
年平均下降
10.6%
。
在上述
7
个
省区中,
北京
PM2.5
年均浓度的降
幅最低,
未能达到
2014
年年初预定
的下降
5%
的目标。除北京之外,其余地区的
< br>PM2.5
年均浓度降幅都很大,均在
10%
以上。
上述结果说明
“大气十条”的实施成果显著,
我们要稳固这样的成果,
防止它
在接下来几年
的反弹。如果按照这样的治理速度下去,
“大气十
条”确定的空气质量改善目标是可以实现
的。
当然,也有人怀疑上述减排成绩的真实性。为什么京津冀三省
市的
PM2.5
年均浓度下降幅
度如此
悬殊
?
天津和河北的数据会不会有水分
?
由于目前还没有充分的依据,
也只能是保持必
word.
要的怀疑而已。
但无论如何,
分析减排的贡献因素和成本效益是必要的,
比如是否对经济减
速产生一定影响,以及所花费的代价和产生的社会成本等。
治霾目标需科学、
可达问:
尽管河北
2014
年的减排成绩非常不错,
p>
但河北仍计划加压加码,
制定《河北省大气污染深入治理三年
(2015-2017)
行动方案》
(
以下简称《行动方案》
)
。对此,
您怎么看
?
根据河北
省长张庆伟在河北省十二届人大三次会议上的政府工作报告,
2014
< br>年河北的
PM2.5
、
PM10
、二氧化硫、一氧化碳、二氧化氮、臭氧平均浓度分别下降了
1
2%
、
13.2%
、
< br>25.7%
、
16.7%
、
p>
5.9%
和
13.7%
,超额完成国家下达任务。尽管
2014
年的减排成绩喜人
,但
目前河北整体减排压力依然巨大。环保部今年公布的
201
4
年环境状况质量公报,空气质量
相对较差的
< br>10
个城市分别是保定、邢台、石家庄、唐山、邯郸、衡水、济南、廊坊、郑州<
/p>
和天津,其中河北占了
7
个。河北可能出
于急于摘掉重污染城市“摘帽”的原因,因此,河
北正在研究制定更加严格的《河北省大
气污染深入治理三年
(2015-2017)
行动方案》
。
实际上,河北
已于
2013
年
9
月发布了《河北省大气污染防治行动计划实施方案》
(
以下
简称
《实施方案》
)
,也就是人们通常
所说的河北落实“大气十条”的实施细则。但根据清华大
学和中国清洁空气联盟联合完成
的名为
《基于
‘大气十条’
的京津冀地
区细颗粒物污染防治
政策效果评估》报告
(
以下简称《效果评估》
)
,认为即使全面落实现有的减排政
策,到
2017
年,河北省部分地区的
PM2.5
浓度仍然不能降低
25%
以
上,即有可能无法实现国家规定的
目标。这份《评估报告》引起了当地领导的重视,准备
启动进一步的《行动方案》也就不奇
怪了。
不过,
我个人认为,
大气十条提出的目标是非常高的,
其论证的科学性和成本估计并不充分。
而河北省的
《实施方案》
提出的治霾措施已经
够严格了,
最终能够落实多少,还存在较多的
不确定性。
所以,如果我们在现有的政策基础上继续加码,增加更为严格的政策措施,
不是
喊喊政治口号那么简单,
必须考虑可行性和社会经济的
承受程度,
并与各相关方充分讨论和
达成共识。
实际上,从
2014
p>
年的治理效果来看,
《评估报告》可能低估了《实施方案》的政策效
果。假
设《评估报告》
的结论能够成立,那么我们需要做的并非
是马上加码加压,
而是要反思我们
之前确定的治霾目标是否科学
。
治霾不仅要考虑环境的要求,
也要考虑遵循转型发展的规律<
/p>
和社会承受度,
防止因此可能产生新的问题和不稳定,
要从单纯强调治理目标转向治理体系
和治理能力的现代化上。
毕竟灰霾的形成可谓冰冻三尺,
非一日之寒,
其治理
也不可能毕其
功于一役。
无论是河北还是其他地区的治霾都需要
科学规划,
着眼长远的可持续发展,
而非
一味求快,否则反而有可能事倍功半。
< br>区域联防联控需要制度创新问:
大气污染的区域型特征已经非常明显,
而“大气十条”
在体
制机制上并未提出针对性特别
强的措施。
对此,您希望在环保
“十三五”规划中做出那些探<
/p>
索
?
目前,
区域联防联控在“大气十条”里规定得比较空泛。在落实“大气十条”的过程中,京
津冀
及周边地区、
长三角和珠三角已经建立了区域大气污染防治领导小组联席会议制度。
p>
该
联席会议由区域内各省
(
区、市
)
人民政府和国务院有关部门参加,通过定期领
导小组会议和
word.
办公室工作会议两种主要形式,研究
协调解决区域内突出环境问题,并组织实施环评会商、
联合执法、
信息共享、
预警应急等大气污染防治措施。
联席会议还负责通
报区域大气污染防
治工作进展,研究确定阶段性工作要求、工作重点与主要任务。
从过往环保系统及相关领域的类似联席会
议的管理效果来看,
一方面,
作为临时性的协调议
事机制,其能否科学有效决策存在疑问
;
另一方面,
由于不属于常设机构和缺少利益相关方
参与,
即使产生决策而能
否实施也有很大的不确定性,
所以这种联席会议制度的效果并不理
想。我们加强生态文明建设,必须加强顶层设计和进行体制改革、
制度创新,这是党的
十八
届三中全会
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决
定》和刚出台的
《中共中央、国
务院关于加快推进生态文明建设
的意见》的基本要求。
虽然在当前
条件下,
进行大规模的环境大部制改革还存在一定困难,
但我们
可以针对当前环
境问题的特点,在区域
(
流域
)
污染综合防治上寻找突破口。即尝试把现行的流域水资
源保护
机构和区域环境督查机构坐实,
通过立法和行政授权加强
其机构职能,
可以先小范围进行试
点改革,逐步使其真正成为环
境管理的区域
(
流域
)
派出机构,并借此构建区域
(
流域
)
环境综
合管理体系,
统筹区域大
气污染和流域水污染的综合防治。
通过制度创新,
使区域联防联
控
机制和流域协作机制落到实处。
多个部门之间统筹是挑战问:继“大气十条”之后,国务院于
4
月
16
日出台了“水十条”
,
您如何整体评价“水十条”
?
作为新一届政府的第二个环保行动计划纲领,
“水十条”彰显了新一届政府治理和改善水体
环境的决心和意志,回应了人民群
众的关切。
首先,
从编制过程来看,
我认为还可以吸纳更多利益相关方参与。
根据环保部的解读材料介
绍,
“水十条”的起草工作自
p>
2013
年
4
月起
,主要经历了准备、编制、征求意见和报批
4
个阶段,先后
p>
6
次征求中央及国务院
34
个部门和单位意见,两次征求各省
(
区、市
)
人民政
府意见,
3
p>
次组织专题调研,历时近两年,
30
次易稿
。从中不难看出,
“水十条”的起草过
程中主要征求了政府部门
的意见,
而在征求专家、
企业、
公众和
其他利益相关者的意见这一
方面则显得不足。无论是新环保法还是“水十条”
,信息公开和公众参与都是其重要内容。
而我认为,
公众参与不应仅限于政策出台之后的阶段,
也可以扩展至政策制定的过程中。
既
然
“水十条”
讨论的
是公共事务议题,
那么为什么不可以在制定过程中向包括公众在内的更
< br>多利益相关者征求意见呢
?
通过充分讨论不仅可以丰富我
们的规定,更重要的是通过协商达
成共识,有利于未来行动的落实。因此,我希望正在制
定中的“土十条”在这方面可以做得
更好。
其次,从治理水体环境的职责分工来看,
“水十条”的创新是规定了国务院各部门的具体分
工,但对部门如何统筹的制度设计
略显不足。
“水十条”明确了环保、发改、科技、工业、
财政、
国土、交通、住建、水利、农业、卫生、海洋等多个部门在每一项任务上的职责,但
对如
何统筹各方开创“九龙”合力、系统治理的新气象,并没有清晰的制度安排。尽管“水
十
条”
提出建立全国水污染防治工作协作机制,但这一说法过于原则化,缺乏可操作性。部
门协调一直是过去其他水污染防治工作开展过程中的难点,
那么
新的治水行动纲领应该对这
一难点提出相对明晰的解决方案。
word.