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《土十条》解读之管理篇
一、出台背景
近年来，各地区、各部
门积极采取措施，在土壤污染防治方
面进行探索和实践，取得一定成效。但由于我国经济
发展方
式总体粗放，产业结构和布局仍不尽合理，污染物排放总量
较高，土壤作为大部分污染物的最终受体，其环境质量受到
显著影响。土壤污染状况调
查结果显示，全国土壤环境状况
总体不容乐观，部分地区土壤污染较重。一是土壤环境总
体
状况堪忧。我国土壤总的点位超标率为
16.1%
。污染类型以
无机污染为主，有机污染次之，复合型污染比重较小；在不<
/p>
同土地利用类型中，耕地、林地、草地、未利用地土壤点位
超标率
分别为
19.4%
、
10.0%
、
10.4%
、
11
.4%
。二是局部
地区土壤污染较重。长江三角洲、珠江三角洲
、东北老工业
基地等部分区域土壤污染问题较为突出，西南、中南地区土
壤重金属超标范围较大；镉、汞、砷、铅
4
种无机污染
物含
量分布呈现从西北到东南、从东北到西南方向逐渐升高的态
势。工矿企业及其周边土壤环境问题突出，抽样显示，污染
企业及其周边点位超标率为<
/p>
36.3%
、工业废弃地为
34.9%<
/p>
、
工业园区为
29.4%
。三是土壤环境压力持续加大。近年来，
因土壤污染影响农产品质量和人居环境
安全事件时有发生，
土壤污染问题成为社会关注的热点。这些问题的产生，有历
史积累形成的，也有环境本底高的因素，但主要原因还是长
期以来经济发
展方式粗放、污染物排放远远超过环境容量。
同时，
存在污染底
数不清、
法律标准缺失、
防治体系不健全、
科技支撑不够、资金投入不足、各方认识不统一等问题，影
响了土壤污染防治工作的
开展。党中央、国务院高度重视土
壤环境保护工作。习近平总书记强调，环境保护事关国
家发
展大局，事关人民群众生产生活，事关中华民族未来生存环
境；生态环境特别是大气、水、土壤污染严重，已成为全面
建成小康社会的突出短板；扭
转环境恶化、提高环境质量是
广大人民群众的热切期盼，是“十三五”时期必须高度重视
并
切实推进的一项重要工作；要强化大气、水、土壤等污染防
治
，加快土壤重金属污染区治理。李克强总理指出，良好生
态环境是提升人民生活质量的重
要内容，也是全面建成小康
社会的应有之义，要坚决向污染宣战并铁腕治理，以改善大<
/p>
气、水、土壤环境为重点，对生态环境领域存在的突出问题
彻底整
改，实施土壤修复工程，加强污染治理和生态保护，
严格环境风险管控，同时统筹把握好
发展与保护的关系，下
决心走出一条经济发展与环境改善双赢之路。按照党中央、
国务院决策部署，环境保护部会同发展改革委、科技部、工
业和信息化
部、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、水
利部、农业部、质检总局、林业局、法制
办等部门和单位，
编制了
《土壤污染防治行动计划》
（以下称
《土十条》
）
。
二、
编制过程
针对土壤污染防治工作面临的严峻形势，在国务院领导同志
亲自主持下，按照科学管用
、积极稳妥、有力有序、改革创
新的要求，深入各地开展调研，组织多次专题研讨，充分
吸
收国内外成熟经验和做法，反复讨论研究目标可达性、资金
筹
措、经济影响、政策措施等内容，并与《国民经济和社会
发展第十三个五年规划纲要》<
/p>
、
《生态文明体制改革总体方案》
及系列
配套文件、
《关于加快推进生态文明建设的意见》等
进行充分衔
接。起草工作自
2013
年
5
月起，主要经历了准
备、编制、征求意见和报批
4
个阶段，先后
5
次征求中央及
国务院有关部门和单位意见，
3
次征求各省（
区、市）人民
政府意见，
50
易其稿。
2016
年
4
月
27
日，国务院第
131
次常务会议讨论并原则通过了《土十条》
。
201
6
年
5
月
19
日，
中央政治局常务委员会会议审议并原则通过了
《土十条》
。
根据会议精神和领导同志重要指示要求
，
《土十条》作了进
一步修改完善。
2
016
年
5
月
31
日，国务院正式向社会公开
《土十条》全文。三、重大意义
土壤是生命之基、万物之母。土壤和空气、水一样，是构成<
/p>
生态系统的基本要素，是人类赖以生存的物质基础，也是经
济社会
发展不可或缺的宝贵自然资源。加强土壤污染防治，
事关广大人民群众身体健康，事关经
济社会可持续发展，事
关生态文明建设和中华民族永续发展。制定实施《土十条》
是党中央、国务院推进生态文明建设，坚决向污染宣战的一
项重大举措
，是系统开展污染治理的重要战略部署，对确保
生态环境质量得到改善、各类自然生态系
统安全稳定具有积
极作用。
（一）
坚决
向污染宣战、
建设美丽中国的应有之义。
党的十八大提出中国特
色社会主义事业“五位一体”的总体布
局，
努力建设美丽中国，
实现中华民族永续发展。
《土十条》
以
改善土壤环境质量为核心，以保障农产品质量和人居环境
安全为出发点，提出到
2020
年全国土壤污染加重趋势得到
初步遏制
，土壤环境质量总体保持稳定，农用地和建设用地
土壤环境安全得到基本保障，土壤环境
风险得到基本管控的
目标，确定了针对当前土壤污染问题的一系列重大举措，为
实现中华民族伟大复兴的中国梦构筑牢固的土壤环境安全
基础。
（二）
坚持以人为本、
改善民生的有力举措。<
/p>
近年来，
频繁发生的土壤污染危害事件，主要集中在农产品安全和
人
居环境安全两大方面，造成一定社会影响。
《土十条》紧紧<
/p>
围绕让老百姓“吃得放心、住的安心”这一核心目标，按污染
程度
将农用地划为优先保护类、安全利用类、严格管控类三
个类别，实施分类管理；对建设用
地实施准入管理，分用途
明确管理措施，建立污染地块名录及其开发利用的负面清单，<
/p>
加强城乡规划论证和审批管理，逐步实现土尽其用、安全利
用。<
/p>
（三）坚守环境底线、促进经济绿色转型的迫切需要。
当前，我国
环境污染重、生态受损大、环境风险高的总体态
势尚未根本改变，环境承载能力达到或接
近上限，生态系统
严重退化，环境质量已成为全面建成小康社会的短板和瓶颈
制约。同时，人民群众对环境质量改善的期待日益提升，环
境保护工作机遇
与挑战并存。出台《土十条》
，明确土壤污
染防治总体方略，以
土壤环境保护倒逼经济结构调整，以土
壤污染治理与修复促进环保产业发展，以土壤环境
承载优化
空间发展布局，为协同推进新型工业化、信息化、城镇化、
农业现代化，实施一带一路、京津冀协同发展、长江经济带
等国家重大战略，提供土
壤环境安全保障。四、主要内容
结合全面建成小康社会的目标
要求，
《土十条》确定的工作
目标是：
到
2020
年，
全国土壤污染加重趋势
得到初步遏制，
土壤环境质量总体保持稳定，农用地和建设用地土壤环境安
全得到基本保障，
土壤环境风险得到基本管控。
到<
/p>
2030
年，
全国土壤环境质量稳中向好
，农用地和建设用地土壤环境安
全得到有效保障，土壤环境风险得到全面管控。到本世纪
中
叶，土壤环境质量全面改善，生态系统实现良性循环。主要
指
标是：
到
2020
年，
受污染耕地安全利用率达到
90%
左右，
污染地块安全利用率达到
90%
以上。到
2030
年，受污染耕
地安全利用率达到
95%
以上，
污染地块安全利用率达到
95%
以上。
为确保实现上述目标，
《土十条》
提出了
10
条
35
款，
共
2
31
项具体措施。除总体要求、工作目标和主要指标外，
可分为
四个方面。第一方面措施
2
条，着眼于摸清情况、建
立健全法规标准体系，夯实两大基础；第二方面措施
2
条，
突出农用地分类管理、建设用地准入管理两大重点；第三方
面措施
3
条，推进未污染土壤保护、控制污染来源、土壤污
染治理与修复三大任务；
第四方面措施
3
条，
强化科技支撑、
治理体系建设、
目标责任考核三大保障。
为了便于贯彻落实，
< br>每项工作都明确了牵头单位和参与部门。第一条，开展土壤
污染调查，掌握土壤环
境质量状况。
2018
和
2020
年底前，
分别查明农用地和重点行业企业用地污染分布及其环境风<
/p>
险。建立土壤环境质量状况定期调查制度。提高信息化管理
水平，
建设土壤环境质量监测网络，到
2020
年实现监测点
位所有县（市、区）全覆盖。第二条，推进土壤污染防治立
法，建立健全
法规标准体系。配合完成土壤污染防治法起草
工作。完善土壤污染防治相关技术标准和规
范。明确监管重
点，以镉、汞、砷、铅、铬等为重点重金属，以多环芳烃、
石油烃等为重点有机污染物，以有色金属矿采选、有色金属
冶炼、石油开采、
石油加工、化工、焦化、电镀、制革等为
重点行业，以产粮（油）大县、地级以上城市建
成区为重点
区域。建立专项环境执法机制，全面强化土壤环境监管。第
< br>三条，实施农用地分类管理，保障农业生产环境安全。按污
染程度将农用地划为三
个类别，未污染和轻微污染的划为优
先保护类，轻度和中度污染的划为安全利用类，重度
污染的
划为严格管控类，以耕地为重点，分别采取相应管理措施。
到
2020
年，轻度和中度污染耕地安全利用面积达到
4000
万亩，重度污染耕地种植结构调整或退耕还林还草面积力争<
/p>
达到
2000
万亩。第四条，实施建设用
地准入管理，防范人
居环境风险。建立建设用地调查评估制度，逐步建立污染地
块名录及其开发利用的负面清单，分用途明确管理措施。严
格用地准入，
将土壤环境质量作为用地和供地等的必要条件，
合理确定土地用途，加强城市规划和供地
管理。落实监管责
任，实行部门联动。第五条，强化未污染土壤保护，严控新
增土壤污染。严格查处向未利用地非法排污等环境违法行为。
防范建设用地
新增污染，对于相关建设项目，在环评中增加
土壤污染防治要求。根据土壤等环境承载能
力，合理确定区
域功能定位、空间布局。
第六条，加强污染源监管，做好土壤污染预防工作。严控工
矿污染，建立重点监管企
业名单。严防矿产资源开发、涉重
金属行业、工业废物处理和企业拆除活动污染土壤。控
制农
业污染，加强化肥、农药、农膜、畜禽养殖污染防治和灌溉
水水质管理。
减少生活污染，
做好城乡生活垃圾分类和减量，<
/p>
整治非正规垃圾填埋场，建立村庄保洁制度，强化铅酸蓄电
池等含
重金属废物的安全处置。第七条，开展污染治理与修
复，改善区域土壤环境质量。按照“
谁污染，谁治理”原则，
明确治理与修复主体。以影响农产品质量和人居环境安全的
突出土壤污染问题为重点，制定实施治理与修复规划，强化