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中央财经大学学报
2008
年第
4
期
?
中国农村贫困人口最低生活保障方式相关问题解析
The
A
nal
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e
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Issues
of
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L
i
ve
lihood
G
< p>uarantee
张
平
Z
H ANG
Pi
ng
(
天津财经大学
天津
300222
)
[
摘
< /p>
要
]
贫困问题
,
尤其是农村的贫困问 题一直都是阻碍我国经济进一步腾飞的关键问题
。
要想消
除农村贫困
,
有效的措施是建立农村最低生活保障制度
。
目前
,
农村最低生活保障制度的建设已经在全国
范
围内铺开
,
但尚不具备稳定性
、
规范性
< p>。要想构建起我国规范的
、
稳定的农村最低生活保障制度
,
极其
重要的一点就是必须根据不同地区
、< /p>
不同贫困人口选择不同的农村最低生活保障方式
。
鉴于此
< p>,本文从对
农村低保方式的类型和发放原则的分析入手
,
研究如何合理地选择农村贫困人口最低生活保障方式
。
[
关键词
]
贫困
最低生活保障制度
农村低保
[
中图分类号
]
F328
[
文献标识码
]
A
[
文章编号
]
1000
-
154 9
(
2008
)
04-
0024< /p>
-
05
农村最低生活保障方式是指政府将最低生活保障资金
发放给低保对象
(
主要是广大农村贫困人口
)
时采用的具体方式
,
简称农村低保方式。在构建农村最低生活保障制度的进程 中
,
人们都在追求兼顾公平
和效率的低保制度
而所谓发放方式就是能够协调二者权重的主要杠杆。
一
农村低保方式的可选类型
按发放的形态进行分类
,
农村低保方式可分为实物低保和货币低保两类方式。实物低保是指以实物形
式发放的、或与规定实物的消费量直接联系的农村最低生活保障补助
,
如米、面 、粮、油、衣服等生活必
需品
;
货币低保是指以货币形式 直接发给低保对象的农村最低生活保障补助。货币低保与实物低保对低保
对象的效用满足
程度不同。假设低保对象只消费生活必需的食物和衣服两种商品
,
如图
< p>1所示
,
在没有获
得政府发放的低保
补助之前
,
其预算线为
A
1
B
1
,
无差异曲线
U
1
与预算线
A
1
B
1
切于
E
< br>1
点
,
E
1
点是低保对
象领取低保补助前的效用最大化点。现在对低保对象发放货币低保
,
其实际收入提高
,
预算线由
A< /p>
1
B
1
变
为
A
2
B
2
,
与更高位置的无差异曲线
U
2
切于
E
2
点
,
E
2
点是低保对象领取货币低保时
的效用最大化点。若
现在对低保对象发放一种实物低保
)
)
)
食物
,
其食物消
费提
高
,
预算线由
A
1
B
1
变为
A
3
B
1
,
与无差异曲线
U
3
切
于
E
3
点
,
E
3
点是低保对象领取实物低保时的效用最大化
点
,
但由图所示
,
E
3
明显低于
E
2
。就本例而言
,
货币低
保比实物低保更能实现农村贫困人口的效用最大化
,
因而
在满足贫困农民基本生活水平方面更具效率。若想使实物
低保的效用满足程度和货币低保一样
,
除非政府同时发放
食物和衣服
,
且保证食物和衣服发放后
,
食物和衣服消费
数量的提高使得低保对象原来的预算线平行向上移动
,
这
就要求政府必须对低保对象对食物和衣服
的偏好了 如指
掌
,
但实际上这是几乎不可能实现的。
?
图
1
农村低保的货币低保 和实物低保的对比
收稿日期
:
2008-
2-
22
作者简介
:
张平
,
女
,
天津人
,
天津财经大学经济 学院财政系讲师、博士生
,
研究方向
:
宏观经济政 策与效率评价。
x
本文为天津市哲学社会科学研究规划资助重点项目研究 成果
,
立项人
:
武彦民
,
项目编号
:
T
J
05
-
YY
004
。
24
中
央财经大学学报
2008
年第
4
期
按发放的补助数额进行分类
,
农村低 保方式可分为全额低保和差额低保两类方式。全额低保是指对农
村无劳动能力、无生活来
源、无法定抚养或赡养义务人的老年人、未成年人或残疾人
,
按照当地的最低生< /p>
活保障线标准发放相应数额的补助。差额低保是指对农村有劳动能力、有生活来源
,
但由于各种原因收入
低于当地的最低生活保障线
,
生活仍然处于贫困的人口发放的补助
,
其补助数额为用最低生活 保障线标准
减去家庭人均收入后的数额。
按发放的形式进行分类
,
农村低保方式可分为单纯性低保、有条件低保和
/
负所得税
0
三类方式。
单纯性低保也称无条件低保
,
是指凡是家庭人均收入低于当地农村最低生活保障线标准的农村贫困人口
< p>,
无需再具备其他条件
,
即可领取政府发放的低保补 助来保障其基本生活水平。有条件低保是指农村贫困人
口除了家庭人均收入低于最低生活
保障线标准以外
,
还要满足其他条件
,
如参与公益 劳动、参加劳动技能
培训等
,
才能领取到最低生活保障补 助。
/
负所得税
0
是以政府向农村贫困人口支付< /p>
/
所得税
0
来代替最
低生活
保障补助的一种形式。由于是政府向个人支出所得税
,
对政府来说是个人所得税的 负收入
,
所以称
为
/
负所 得税
0
。
/
负所得税方案
0
(
Nega
ti
v
e
i< /p>
n
co
m
e
tax
)
是美国著名经济学家米尔顿
#
费里德曼
(M
ilton
Friednm
an)
在
< p>1962年出版的
5
资本主义与自由
6
(
Cap
ita
lis
m
and
Freedo
m
)
一书中首次提出的
,
很多经
济学和财政学教科书中都有关于该方案实施效应的描述
或图解。其目的有两个
:
一是对农村低收入群体不
仅不收
税
,
而且给予所得税补助
,
以保证个人收入不低于 一定的水平
;
二是在补助农村低收入者的同时
,
< br>又要保全效率
,
不养懒汉。由于负所得税是根据家庭所得低于规定的最低标 准多少来提供帮助的
,
因而和
家庭人均收入低于最低生活
保障线标准即可领到低保补助的核心内容是一致的。
二
、
农村低保方式的确定原则
如上所述
,
农村低保方式多种多 样
,
不同的低保方式会产生不同的效应。如何选择恰当的低保方式是
我们在实际操作中必须解决的问题
,
总的来讲要遵循公平和效率原则。
(
一
)
公平原则
经济学上讲的公平
,
一般包括起点公平、规则公平和结果公平三个层次含义
,
其中起点公平由于个人
的初始禀赋千差万别而难以实现真正公
平
,
因而经济学中更看重规则公平和结果公平
,
即 过程公平和结果
公平
,
亦或
/
< p>公正公平0
(
fairness)
和
/
均平
0
(
equalty)
。过程公平强调收入分配过程的不偏不倚
,
重
点则在于
公平尺度
,
同样对待
,
防止双重或多重标准的有所 差别的对待
,
突出的是规则的公平
;
结果公平
强调收入分配的结果能够让所有的人都满意
,
侧重人人应平等 地享有财富或收入
,
带有一定的平均主义的
色彩。
最低生活保障是一种收入再分配
,
应该重视
/< /p>
公平
0
目标。一方面
,
要重视过程公 平
,
要在其制定
和运行中体现公正公平
,
本着
/
以人为本
0
的原则
,
作为社会保障制度应有的对象
,
无论是富者还是穷
者
,
无论是城市人还是农村人要一视同仁
,
处于相同或是同类状况的对象或群体都应该得到同等的对待。
另一方面
,
要特别重视结果公平
,
本着互济、共济的原则
,
实现高收入者对低收入者的转移支付
,
提供基
< p>本的生活保障。
本着公平原则确定农村最低生活保障方式时
,
首先
,
对农村、城市应一视同仁
,
即给农民以
/
国民
待遇
0
。在我国
,
农民的国民待遇问题一直没有实现
,
这是人为造成城乡低保水平存在差别的一个重要因
素。目前我国农村的贫困除了其自身的
原因外
,
还有其历史的原因。我国经济建设所取得的伟大成就
,< /p>
农
民做出过重要贡献。现在工业发展了
,
城 镇职工收人的增长超过了农民
,
城市的社会保障体系正在逐步走
< br>向完善
,
说明政府有了进一步关注低收入农民的充分
)
)
)
必要条件了。我们在社会保障制度的制定和安排
< br>上
,
在特定的历史时期和条件下将农民排除在外有其一定的历史合理性
,
但面对目前城乡收人差距拉大、
农村存在大量贫困人口的情
况下
,
仍然不考虑其社会保障问题
,
就是对农民的
/
不公平
0
。其次
,
考虑到
我国的经济发展的多层次、不平衡性
,
各地区的 农村居民收入差距很大
,
对于农村最低生活保障制度的建
立不能一概而论
,
搞
/
一刀切
0< /p>
并不是真正的公平。具体到各地区应考虑当地的实际情况
,
对于不同 的
地区
,
低保发放的方式可以有所不同
,
应当根据当地的经济水平、财力水平和消费水平加以衡量。在全面
25<
/p>
中央财经大学学报
2008
年第
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期
调查了解农村贫困家庭的成员结构、收入水平、生活费用支出、致贫原因等情况
的基础上
,
科学地、分门
别类地制定出各地的农村低保方
式。
(
二
)
效率原则
效率在经济学中指经济资源的使用可以给国民带来最大限度的满足。在选择农村最低生活保障发放方
式上讲求效率
,
主要是指在现有中央和地方财力水平下
< p>,如何投入农村最低生活保障资金
,
选择何种低保
< p>资金投入方式才能实现效用最大化
,
既保障了贫困农民的基本生活水 平
,
又不
/
养懒汉
0
,
最大程度地利
用现有社会保障资金。
考虑到
中央及各地方财政能力有限、低保资金来源渠道单一的现状
,
我们在开始构建农村 低保制度
时
,
还是以保障农村贫困人口最低生活水平、满 足贫困农民温饱要求为标准
,
低水平起步。应主要考虑四
个因素
:
一是维持农民最基本生活的物质需要。各地要在认真调查研究的基础上< /p>
,
准确测算出贫困对象年
人均消费水平和人均基本生活费用
支出。二是农村经济发展水平。主要考虑当地的人均国民生产总值、农
民人均纯收入等指
标。三是地方财政的承受能力。四是物价上涨指数。由于以上各因素是不断变化的
,
各
地应随着这些因素的变化
,
因时而异
,
确定科学可行的农村最低生活保障方式。但随着社会经济的发展
,
我们也具备了选择相对贫困作为低保标准的能力。财力较好的地方应选取效率最高的货币低保方式为主
,
同时辅以实物低保。中央可以采用区别对待的政策
,< /p>
体现向中西部贫困地区倾斜的原则。对实行农村低保
所需的资金
中央财政可只对人均
GDP
低于全国平均水平的省区进行货 币补助
,
人均
GDP
高于全国平均
水平的省份则由当地政府自行解决。这样
,
既实现了消除农村贫困与区域 协调发展的有机结合
,
又实现了
中央财政的有效转移支付
。
作为社会安全网络的最后一环
,
农村低保制度的主体功 能是公平
,
/
公平优先、兼顾效率
0
毫无疑问
应该是农村低保制度设计和运行的主旋律
,
其 实施结果肯定是低保对象的可支配收入高于原始收入
,
相应
降低了农村居民内部的基尼系数。但低保制度本身也充满了效率作用的领域和机会。而且
,
根据现代经济
学原理
,
公平和效率在很多时候 的变动方向是相同的
,
一项制度在完全侵蚀效率时也背离了公平
< br>2004
)
。如果仅从
(
武彦民
,
/
人人有生存权力
0
< p>的公平观来说,
选择无条件低保
(
低保对象的 身份和救助程度与自
身的工作潜力等因素没有任何关系
)
、差额低保
(
低保程度取决于低保对象的勤劳所得与保障标准的差
额
)
、单纯性低保
(
低保制度的设计只考 虑公平
,
不考虑效率
)
等发放方式无可厚非
;
但如果根据
/
多劳
多得
,
少劳少得
0
的公平观来说
,
< p>上述发放方式又是很不公平的,
会造成
/
干与 不干一个样
0
的
/
大锅
饭
0
效应
,
形成
/
福 利依赖
0
(W
e
lfare
dip endence)
或
/
贫困陷阱
0
保制度的可持续性。
三
、
农村低保方式的选择< /p>
农村低保方式灵活多样
,
各地方政府应本着
/
公平优先
,
兼顾效率
0
的原则< /p>
,
根据本地的实际情况
和低保对象的自身特点合理选择
,
对症下药。
(
一
)
根据低保对象的致贫原因不同选择不同的低保方式
1
1
< p>无依无靠无生活来源、无劳动能力的孤老残幼
在农村
,
特别是在一些相对贫困的地区
,
由于各种原因比如天灾人祸而造成亲人死亡
,
并且也没有亲
戚相助的家庭
,
其生活是很艰辛的
;
尤其是对于老人、孩子和残疾人来说
,
他们本身就需要有家人的照
顾
,
自身并没有足 够的劳动能力来养活自己
,
在失去亲人的情况下
,
理应将他们列入低保范围
,
保障其最
低的生活水平。对待
这类人群发放低保可选择实物低保和货币低保
,
使低保对象能够快速直接受益
,
而且
理应选择全额低保、单纯性低保
,
其原因之一是这类人群没有家庭收入来源
,
本身生活已经极为艰难
,
全
部生活必需费用都要依靠政府的低保救助
,
并且不能再对其领取低保补助附加任何多余条件
;
原因之二是< /p>
这类人群由于缺乏劳动能力没有家庭所得
,
因而不具备享受
/
负所得税
0
的可能性。
2
1
主要成员因严重残疾或疾病而丧失部分或全部劳动能力的重残家庭
< p>农民的主要经济来源是土地
,
一般只有靠务农来维持家庭的收入。但 如果家庭中的主要成员因为残疾
26
(
郑秉文< /p>
,
2006)
,
最终也将大大降低低