-
竞争性与非竞争性——政府部门高教经费投入的一个分析框架
?
王建华
摘
要
：< /p>
在政府部门经费投入方面，目前首要的问题是投入总量不足，其次投入机制在
公平与效率方面均存在一定的缺陷。改进措施：在非竞争经费投入方面，通过建立生均拨款
制度和转移支付制度确保高等教育经费投入的公平。在竞争性经费领域，一方面建立公开、
< br>透明的竞争制度，
另一方面应增加非竞争性的科研经费投入，
以提高竞争性 经费的使用效率。
关键词
：
政府部门
竞争性经费
非竞争性经费
作
者
：
王建华，南京 师范大学教育科学学院副教授，教育学博士
Competitive and Non-
competitive
——
Analytical Framework of Funding for
Higher Education Provided
by Government
WANG Jian-hua
(School of Educational Science, Nanjing
Normal University, Nanjing, 210097, China)
Abstract
:
In
terms
of
funding
provided
by
government
sectors,
the
largest
issue
is
the
deficiency
of
the
total
investment.
Another
problem
is
that
there
exist
some
flaws
in
terms
of
fairness
and
efficiency
in
the
investment
mechanism.
Here
are
some
measures
of
improvement,
generally
falling
into
two
parts.
First,
concerning
the
non-competitive
fund,
we
can
establish
per-student funding mechanism and
payment transfer system to ensure the fairness of
investment in
higher education. Then in
the field of competitive fund, on one hand, we can
build up open and
transparent
competitive
system;
on
the
other
hand
we
should
increase
non- competitive
fund
for
science and research to improve the
efficiency in the use of competitive fund.
Key Words
: government sector; competitive fund; non-competitive fund
在我国目前根据大学与政府的法律关系，政府部门对于高等教育经费的投入可以分为
中央政府对于高等教育的经费投入和地方政府对于高等教育的经费投入；根据政府部门的性<
/p>
质又可以分为核心政府部门（高等教育主管部门）对于高等教育的经费投入与相关政府部门
对于高等教育的经费投入。无论是哪一级政府部门，也无论是哪一类政府部门，对高等教
育
的经费投入，根据经费的性质和投入的方式均可以分为竞争性经费与非竞争性经费两大
类。
无论是中央政府还是地方政府，无论是核心部门还是相关部门，非竞争性经费主要用
于大学
的生存（基本办学条件）
，竞争性经费主要满足大学的发展（提高 办学水平和教育质量）
。
一、非竞争性经费的投入
目前世界各国，政府部门给予高等教育的经费投入各有不同。在 以美国为代表的分权制
或联邦制国家，中央政府通常不直接参与举办高等教育，发展高等
教育的任务主要由州政府
?
基金项目：
2008
年度教育 部哲学社会科学研究重大课题攻关项目：
“建设高等教育强国研究”
（<
/p>
08JZD0029
）
；江苏省
2007
< p>年度哲学社会科学规划一般课题：“江苏高等教育投入体系与办学效
益研究”
（
07WTB004
）
。
1
来负责。中央政府对于高等教育
的经费投入主要是竞争性经费没有非竞争性经费（学生资助
除外）
。
州政府对于高等教育的投入既有竞争性经费也有非竞争性经费，
以非竞争性经费为主。
我国与美国的高等教育体制根本不同，中央政府和地方政府均参与举办高等学校，均直接
向
高等学校提供财政性经费。我国整个公立高等教育系统大致由部属高校、省属高校与市
属高
校几部分组成，非竞争性经费的投入参照行政隶属关系。部属高校经费主要由教育部
负责、
省属高校经费主要由省政府负责，市属高校经费主要由市政府负责。
（一）投入模式
。所谓“投入模式”就是谁来投入、投入多少，至于 怎么投入主要是指
拨款机制。根据有学者的总结，我国当前整个教育体系，尤其是高等教
育经费的投入模式，
可以概括为“大的非公共投入，小的非公共部门”
。
20
世纪
90
年代以前，我国高等教育的
经费投入以政府部门财政拨款为主，但
90
年代中后期以后，尤其 是
1999
年扩招以后，非财
政性经费在高等教育经费投
入中所占的比重越来越大。“这一时期，尽管财政性教育经费年
均增长率达到
，并且在
1998
年以后每年的增长率都在
20%
以上，但它占整个普通高
等教育总经费的比重在逐年下
降，从
1994
年的
82.17%
降至
< p>2001年的
54.98%
，
8
年下降了
27.19
个百分点；而非财政性教育经费年均增长率为
37.71%
，远远快于财政性教育经费，占
整个高等教育总
经费的比重逐年上升，
从
1994
年的
17.83 %
升至
2001
年的
45.02%
。
1994
年，
财政性教育经费为非财政性教育经费的<
/p>
4.6
倍，到
2001
年，这一比率降到
< p>1.2∶
1
，二者已非
常接近。
”
既便在市场化程度最高的美国，近年来其公立大学的经费来源中，政府拨款仍然
占主体地位，
约占
55
％。
欧 洲国家更是如此。
比如，
2004
年，政府拨款占德国所有大学总 收
入的
78%
，专科院校的
89%
3
。然而在我国自
1999
年扩招以来 政府拨款在公立高校经费来源
中早就不足
50%
。
由于我国高等教育规模在短时间内增长过快，目前我国政府部门在高等教育经
费投入方
面存在许多问题。一个是投入总规模不足，另一个是投入主体过于单一。
1993
年中共中央、
国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要
》提出了“财政性教育经费占国民生产总值的比重
在
2000
< p>年达到4
％”
。但十几年来，
4
％的目标一直没有达到。从
2002
年到
2005
年，国家财
政性教育经费所占
GDP
比例分别是
3
．
41
％、
3.28
％ 、
2.79
％、
2.82
％。
20 07
年国家财政性
教育经费占国内生产总值比例为
3.3 2
％，比
2006
年的
3
％增加了
0.32
个百分点。
“将高等教
育经费与
国民生产总值
(GNP)
进行比较是很有意义的。
这是用来测量一 国财富背景下教育优先
权的指标。
2003
年在所有世界 经济合作与发展组织
(OECD)
国家中
,
教育经 费平均占各国国民
生产总值的
1.4%
。
”
比如，日本将国民生产总值的
1.5
％用于高等教育，美国将国 民生产总
值的
2
％用于高等教育。
200 3
年在我国国家财政性教育经费占
GDP
的比例达到
3.28
％，高等
教育经费占教育经费的比重为
30. 73%
，
经过折算，
高等教育经费占
GDP
的比例仅为
1%
，
如果
进一步折
算高等教育经费占
GNP
的比例就更低，
更何况这里的
< p>1%还主要是由于高等教育经费
在整个教育经费中比重偏高导致。由
此可见，我国政府部门高教经费投入严重不足。
除了政府投入严重不足
之外，投入主体过于单一也是我国高等教育经费投入模式的一个
巨大缺陷。高等教育经费
投入渠道之所以要多元化，主要是因为资金来源渠道的多元化可以
确保组织不至于变成某
一拨款机构的附庸。
“
从高等教育经费来源是否有机结合与实现适当比
< p>
1
2
1
2
4
王蓉．我国高等教育投入模式与改革
[J]
．教育发展研究，
2008
，
（
7
）
：
10
，
11
．
刘彦伟
,
胡晓阳．
20
世纪
90
年代中后期我国普通高等教育经费来源结构的变动
[J]
．高等教育研究，
2005
，
（
6
）
：
35
．
< /p>
3
迈克·列茨岑斯基．德国高等教育经费及绩效导向拨款
[J]
．高教发展与评估，
2007
，
（< /p>
5
）
：
60
．
4
迈克·列茨岑斯基．德国高等教育经费及绩效导向拨款
，高教发展与评估，
2007
，
（
5
）
：
59
．
2
例这个角度而言
,
我国政府和学者一直期望的教育经费来源多元化的局面尚未真正出现
,
整个
高等教育财政结构呈现出一种教育成本负担向学生及其父母一方转移、财政预
算内教育拨款
和学杂费这两种主要来源渠道此消彼长的二元化趋势。
”< /p>
对于高等教育而言，多样化的资金
基础，
绝不是简单的强调 渠道之
“多”
，
比较理想的状态是必须确保来自于同一家拨款机构 的
资金不会超过
20%
，
只有这样多样化 的资金来源渠道才能真正为组织提供宝贵的独立性
6
。
以
2004
年度宾大、
哈佛、
MI T
以及斯坦福的经费收入结构为例：
2004
年度宾大经费总收入
17.1
亿美元，其各项经费收入的构成比例为：学费收入：
；研究经费：
34%
；投资收入：
8%
；
捐赠收入：
5%
；商业服务收入：
5%
；其他收入：
15%
。哈佛大学经费总收入为
25
亿美元。其
构成比例如下：
学费：
21%
；
研究经费：
22%
；
< p>投资收入：31%
；
其他投资收益：
6%
；
捐赠收入：
6%
；其他：
1 4%
。
MIT
总收入为
16.6
亿 美元，其不同经费来源渠道构成为：学费收入：
4.7%
；
研究经费：
53.6%
；当期可使用的捐赠收入：
4.5%
；限定性净资产限定期满转收入：
9%
；投资
收益：
8.4%
；其他：
19.8%
。斯坦福大学 总收入为
22.9
亿美元。其主要经费构成为：学费收
入
：
14.7%
；
科研经费收入：
36.1%
：
医疗服务收入：
8.2%
；
投资收益：
21.4%
；
其他收入：
19.6%
。
由此可见，美国高等教育系统已经基本具备比较成熟的多元化筹资渠道。反观我国，
同样是
2004
年度，根据《中国教育经费统计年鉴》全国普通高等学校 收入来源结构为：预算内事业
性经费拨款
42.87%
， 教育附加拨款
0.62%
，基建拨款
5.10%
， 事业收入
42.87%
（含学杂费
30.05%
）
，
校办产业、勤工俭学、社会服务收入
1.14%
，捐集资收入
1.05%
，其他收入
5.88%
。
由此观之，我国目前高等教育经费投入充其量只能说是“多”渠道，但还远不是
一个理想的
多元化的经费投入体制。
我国高等
教育非竞争性经费投入模式中政府投入不足与经费投入主体过于单一具有一定
相关性。正
是由于我国高等教育经费投入主体过于单一，政府投入不足对于大学的消极影响
才更加明
显。对大学而言，政府部门的经费投入具有某种不可控制性。政府投入不足，大学
也不能
强制政府增加投入。在增加经费投入问题上，政府与大学的意见即使不是相左，也不
可避
免地存在巨大分歧。大学可以做的就是建立一个更加多元化的资助基地，以此降低政府
投
入不足或经费减少对于大学发展的不利影响。
20
世纪
90
年代以来，在我国高等教育经费
投入体制转型过程中，由于政府投入不足，大学
将经费来源转向学生收费，这是一个合理的
选择，但绝非唯一的选择，更不能将学费收入
最大化，以降低大学对政府投入的依赖。过分
依赖学费和过分依赖政府拨款一样都不利于
大学的独立自主的发展。
“
非核心来源常常互相维
持和鼓
励。国家和省政府部门可能为特定的计划提供联合资助；工商企业和专业协会也许分
担某
些课程的费用；富裕的私人资助者可能提供资金设置基金；从外国留学生和研究生收取
的
学费可能用以减少本国本科生的费用。在独立方面最大的收益来自把资源基地向大学产生
的和直接控制的来源倾斜。
”
20
世纪
80
年代以来，世界范围内政府投入在高等教育经费中
所占比例就一直在下降。政府
对于高等教育经费投入增加远远赶不上高等教育规模的增长。
国内国外均是如此。
前密歇根大学校长詹姆斯·
杜德斯达曾风趣地指出：
“在过去的
30
年中，
5
9
8
7
5
刘彦伟
,
胡晓阳．
20
世纪
90
年代中后期我国普通高等教育经费来源结构的变动< /p>
[J]
．高等教育研究，
2005
，
（
6
）
：
36
．
6
保罗·
C
·莱特．持 续创新：打造自发创新的政府和非营利组织
[M]
．北京：中国人民大学出版社，
2004
，
68
．
7
薛光．
学习借鉴美国一流大学财务管理经验
提高我国高等学校筹资能力和管理水平
[J]
．
国家教育行政学院，
2005
，（
1
< p>）：76-77
．
8
马陆亭．中国高等学校多元化投入机制
[J]
．民办高等教育，
2006
，
（
3
）
：
9
．
9
伯顿·克拉
克．大学的持续变革——创业型大学新案例和新概念
[M]
．北京：人民教育出版 社，
2008
，
235
．
3
密歇根大学从‘州支持’的大学
成为‘州帮助’的大学，后来又成为‘州有关的’大学，最
后到‘位于州内’的大学。<
/p>
”
按照伯顿·克拉克的说法：密歇根大学“已经变成一所‘自力
更生的公立大学’——一个比州的机构或一个公司更加自我管理的非营利组织。
”
< p>再以我国
为例，国家财政性教育经费由
2001
年< /p>
3057
亿元增加到
2005
年的
5 161
亿元，年平均增长速
度为
14.0%
，超过了同期
GDP
的增长速度。但是如果考虑到学生规模的增加，可以发现从
2000
年以后我国生均教育经费已经逐渐下降。
面对政府部门生均拨款不断下降的这种大趋势，虽然学界和媒体不断呼吁政府部门增加
投入或通过立法强制政府部门增加高教经费投入是必要的，但是更有效的手段恐怕还是大学
自身行动起来，自力更生。政府部门虽然有责任增加高等教育的经费投入，但发展高等教育<
/p>
绝非政府部门所面临的最紧迫的需要增加投入的选项，大学也绝不能把政府当做唯一的“救
世主”
。
“国家主导的道路，
明显地不是 一条适合
21
世纪快速前进的环境中的复杂的大学变革
的
道路。
”
在政府眼中，绝不只是高等教育一项事业需要增加投入，更何况在需要增 加投入
的诸多选项中政府也不会认为高等教育是最为重要最为迫切的。因此，我国高等教
育经费投
入模式改革的最终目标绝不在于单纯地强制增加政府的投入，而是必须要建立一
个多元化的
投入体系。只有在一个多元化的投入体系中现有的“大的非公共投入，小的非
公共部门”的
现状才能有所改观。
借鉴发达国家高等教育经费投入体制改 革的经验，
从
“大的非公共投入，
小的非公共部门”到“
小的公共部门，大的公共投入”再到“大的非公共部门，大的非公共
投入”应是我国高等
教育投入模式改革，甚至是高等教育经费投入体制改革的理想目标。
（
二）
拨款机制
。
目前由于政府财政性经费投入的总量有限，
多元化的投入体系不健全，
在政府有限经费的“盘子”里，以“怎么投入”为核
心的拨款机制就显得特别重要。对来自
政府部门的非竞争性经费而言，公平性是最根本的
价值选择，没有公平就没有效率。如果在
本来属于非竞争性经费中引入绩效拨款的机制无
形之中就会改变拨款的性质，从而可能导致
高等教育领域中的
“马太效应 ”
，
不利于高等教育的均衡发展。
与竞争性经费拨款中所存在的< /p>
效率不高相比，我国高等教育经费投入在非竞争性经费方面所存在的主要问题是公平而不是
效率。有学者曾以省为单位进行测算，在我国省与省之间“生均预算内拨款最高省是最低
省
的
8
倍。
”
1
3
除了各省之间的巨大差异之外，由于隶属关系不同，不同高校间所得政府拨款也
差异巨大。
“中央部属高校的财政预算内支出明显高于地方高校，其中教育事业 费支出高出
32
％，即
143
亿元、基建支出高出
169
％，即
81
亿元 ；从校均数来看，
2004
年部属高校财
政预算内支出是
地方高校的
18.2
倍，其中教育事业费支出为地方高校的
16. 4
倍
(
个人经费，
部属高校平均是地方高
校
11.4
倍；公用经费，部属高校平均是地方高校
25.1
倍
)
；基建支出
14
为地方高校
33.8
倍。
”
如果不以省为单位或以 某一群体高校为单位而是以某一个具体的高校
12
11
10
为单位进行比较，学校与学校之间来自政府部门非竞争性经费的绝对
差距还会更大。为了保
障高等教育经费投入中非竞争性经费分配的公平性，效率主导的绩
效拨款应该缓行，政府部
门首先应该建立起生均拨款制度和转移支付制度。
1
．
生均拨款制度
。
为了能够最大程度地保障非竞争性经费投入的公平性，
实现区域高等
10
11
詹姆斯·杜德斯达．
21
世纪的大学
[M]
．北京：北京大学出版社，
2005
，
262
．
伯顿·克拉克．大学的持续变革——创业型大学新案例和新概念
[M]
．北京 ：人民教育出版社，
2008
，
193
．
12
伯顿·克拉克．大学的持续变革——创业型大学新
案例和新概念
[M]
．北京：人民教育出版社，
2008
，
243
．
13
高校扩招
10
年没
“
大问题
”
政府投入不足制约质量
[EB/OL]
，
< br>/sdpl/2008-09/25/content_
．
14
张炜．资源配置公平视角下的高等教育财政拨款模式
[J ]
．江苏高教，
2008
，
（
5< /p>
）
：
37
．
4
教育的均衡发展，逐步建立和实
施严格的生均拨款制度是必须的选择。所谓生均拨款制度，
即政府部门对于高等教育的非
竞争性经费投入应在参照生均培养成本的基础上严格按照在校
学生数量进行拨付。
高等教育作为准公共产品，
具有拥挤性。
因此高等学校每招生一名学生，
政府部门都必须提供最低标准的生均拨款。否则，由于边际成本的增加，最终必然会影响
到
高等教育质量。
高等教育生均拨款制度的建立包括以下几个要件：
（
1
）
生均培养成本的核定；
（
2
）
学科费用系数的测定；
（
3
）
生均拨款占生均培养成本的比例。
高等教育生均培养成本主
要指与高校人才培养密切相关的成本，
而不能将高校运行的全部费用平摊到每 一个学生身上，
算做生均培养成本。生均成本的计算应以高校周期性的教学经费为代表。
其中扣除了与教学
和研究无关活动的支出，但是应当包括机构的核心（管理和支持）设施
。由于高等教育人才
培养不是纯粹的经济问题，生均成本也不是一个纯粹的数学问题，精
确测算可能会有难度。
无论采用哪一种计算方法，最终计算出来的生均成本都只能是一个
大约值或只是一个大致的
区间而不是一个精确的点。
1996
< p>年国家计委、国家教委、财政部联合颁布的《高等学校收费
管理暂行办法》
规定：
“教育培养成本包括以下项目：
公务费、
业务费、< /p>
设备购置费、
修缮费、
教职工人员经费等正常办学费用支出
。不包括灾害损失、事故、校办产业支出等非正常办学
费用支出。
”
与成均成本一样，
学科费用系数是另一个重要的指标。
同一所高校中不 同学科人
才培养成本不同是客观的事实，政府在进行生均拨款时必须充分考虑学科间的差
异。根据有
学者的研究：
“充分依据客观统计结果，
在平 衡各种统计数据时合理地缩小学科间的差距。
依
据这一原则，学科费用系
数的比例以不超过
2
为宜。文科类
(
含文学、哲学 、法学、教育学、
经济学、管理学
)
学科费用系数为
1
；工科、农科类学科费用系数为
1.4
；理科类学科 费用系
数为
1.6
；医科、艺术类学科费用系数为
1.8
。
”
15
生均拨
款占生均培养成本的比例是建立生均
拨款制度中最具实质意义的一环。在核定了生均培养
成本和学科费用系数之后，来源于政府
部门的生均拨款应在生均培养成本中占多大比例将
最终决定高校可获得的政府非竞争性经费
的多少。参照学生学费一般占生均培养成本
1/4
到
1/3
不等的国际惯例，来自政府部门的生< /p>
均拨款占生均培养成本的比例其底线应为
1/3
，最高不超 过
1/2
。低于
1/3
会导致高等教育生
均培养成本的负担向学生或其他主体转移，高于
1/2
则会影响政 府对高等教育投入的效率。
毕竟政府提供给高等教育的经费不能全部都作为非竞争性的，
否则整个高等教育系统会因为
缺乏竞争而失去活力。
< br>2
．
转移支付制度
。
由于我国区域经济发展 不平衡，
高等教育生均拨款制度的建立还有赖
于高等教育财政转移支付制
度。对部属院校而言，生均拨款制度的实施相对比较容易，但对
那些中西部省份而言，<
/p>
高等教育生均拨款制度的实施则可能会遭遇地方财政入不敷出的困境。
目前
“省际间的国家整体投入的不公平程度正在加剧，原因主要是国家政策投入和社会投资
造
成的。
”
“国家财政使得教育投入的省际间分配不公平程度进一步恶化，其中中央 政府在对
地区教育的拨款中不但没有有效缓解地区差距，反而加大了不公平程度，特别是
现在教育主
要由地方政府提供，而地方政府在资金投入及引入社会投资方面能力有限，加
之其本身又不
能很好地缓解本地区的教育投入差异，这对于地方的教育事业发展相当不利
，所以建立合理
的政府转移支付制度十分必要。
”
16
财政转移支付本质上是在经费既定的情况下，优化资源
配置的一种手段。我国现阶段，
一方面中央政府教育经费的总投入短时期内不可能有大的
突破，但在另一方面由于我国地区
15
16
马陆亭、张伟、朱宁．高水平
大学学科费用系数的测算
[J]
．高等教育研究，
2005
，
（
2
）
：
52
．
罗晓华．高等教育财政投资政策研究
[M]< /p>
．北京：中国财政经济出版社，
2008
，
59
．
5