中美稀土贸易争端案例分析

背景（略）
2010年，中日钓鱼岛“撞船事件是中美稀土贸易争端的导火索。9月8 日，中日船只
在两国争议海域发生冲突，日本当局扣押中国船员。此后，中国立即停止对日稀土出口。根
据中国统计数据，中国对日本出口的稀土数量在2010年10月份和11月份出现大幅度下滑，
由原来的2000多公吨下滑为200公吨左右，直到12月份出现大幅回升，数目接近2700公
吨 。①2010年10月19日，美国《纽约时报》(ne New Yo呔Times)指出，“中国对日本的< br>稀土出口禁令有可能波及美国和欧洲国家，”@由此引发美国国内广泛关注。
中国对稀土出口管 理支持的调整不仅引发了美国国内的讨论，这一问题也被提升至国家
战略和安全角度，受到专家学者和政 治家的广泛关注。2010年10月17日，美国经济学家
保罗·克鲁格曼在《纽约时报》发文称，“中 国政府表现了其在收到轻微挑衅时即会发动经
济战的倾向，中国政府会利用其在原材料供给市场上的垄断 地位为其谋求特定利益，中国作
为一个经济大国并不遵守国际规则。”③与此同时，至少有14项与稀土 产业和贸易政策有关
的提案被提交到美国国会，就确保美国稀土供应稳定，维护国家安全提出建议。20 11年3
月3日，众议院议员迈克·考夫曼(Mike Co腼an)与27位两党议员共同致信美国贸易代表
罗恩·柯克(Ron Kirk)，要求美国应针 对中国不公平的稀土贸易出口向WTO提出申诉。同年
3月，国会参议员凯斯(caSe)、舒默(Sc humer)、史戴布诺(Stabenow)和怀特豪斯(Whitehouse)
联名致信，要求奥 巴马政府授意所有多边银行组织(包括世界银行组织)的执行董事，反对中
国新提出的一切关于中国境内 稀土产业的融资计划。同时提出，就中国限制美国公司在中国
境内进行稀土投资的政策，美国政府应当在 美国境内给予中国公司同样的限制。④2011
年11月，考夫曼又联合众议院议员汉克·约翰逊(Hank Jollnson)在国会内成立稀土核 心小
组会议，加强对稀土的重视和管理。2012年1月24日，美国总统奥巴马发表国情咨文，宣布“将建立一个贸易执法机构，专门处理部分国家(如中国)采取的不公平贸易行为”，目标
直指中 国。同年2月，众议院议员考夫曼又联合9位两党议员致信奥巴马总统，要求针对中
国稀土限制向WTO 提交诉讼。
稀土重要性（略）
作为这个案例的焦点稀土资源它为何如此重要？首先因为它开 采难度高、提炼工艺复杂、分
布分散，所以它的开采成本非常高。其次是它有极高的工业价值，稀土资源 除了在汽车、石
油加工、医疗器械等领域有诸多用途，它更是成为了军事和高科技领域发展的关键元素， 此
外，稀土的潜在价值也仍在不断被发掘，据统计，近年来每四项高技术发明就有一项与稀土
有 关，也由此便引发了全球性稀土资源的需求增加，使得世界各国尤其是发达国家对稀土原
料供应安全性的 诉求日益强烈。

近十年来中国实行稀土管理引发的中美贸易争端中，涉及到的利益相关者主 要包括政府

部门、国内相关生产企业及环保组织等。
那么首先从中国政府角度 出发，中国由于前几十年的大规模开采和出口,我国稀土储量
大幅下滑,且开采环节的环保法规缺失,到 实际冶炼技术水平低下,使得环境污染严重、稀土
产业效益低,缺乏国际竞争力，此外稀土原料出口价值 也非常低，限制稀土出口的管理措施
则为解决以上问题，实现可持续发展和竞争建立战略储备、进行生态 保护、提升国内企业的
竞争力,形成产业集群优势以及提高并有效控制出口价格。

从中国稀土企业角度出发，稀土企业是国家稀土管理制度的直接利益攸关方。对中国企
业而言,一方面, 国内的稀土企业普遍存在研发能力不足,生产技术不高,生产活动集中于产
业链的低级阶段的缺陷。国家 对于开采环节的限制,会使得稀土企业的经济利益遭受损失。
这从另一方面看也会对这类企业起到一个促 进企业摆脱落后产能、进行技术转型的刺激作用。

从美国政府来讲，由于美国的能源政策制 定立足于国家安全、经济和产业发展,尤其高
技术和绿色技术相关产业发展,为支撑这个能源政策他们需 要足够和廉价的稀土供应，而中
国限制稀土出口从这个方面则会对美国国家安全造成威胁。其次美国担忧 中国在国际市场上
夺回了稀土的定价权之后,可能导致中国在国际舞台上拥有更大的话语权从而对美国利 益产
生威胁
对于美国稀土生产企业来讲，稀土的出口限制将影响美国稀土产业的原料供应安全 ,价
格的上升会提高生产成本,同时,为了获得稀土供给,很多稀土生产企业,包括高技术公司会
被迫将生产环节移往中国,则可能会出现国内就业岗位的流失和技术外溢问题。此外,中国对
本国境内 的中国公司和外国公司在配额、准入资质、环保标准等方面的不同待遇会引发不公
平的竞争,也会使得非 中国企业丧失竞争优势。这是美国稀土企业的担忧。
由于中国的限制出口政策，美国不得不重启稀土开 采，但稀土的生产和应用过程不可避
免的伴随环境破坏;另一方面,清洁能源行业产品生产仍需依靠大量 稀土元素。因此,美国环
保组织从保护环境和促进清洁能源开发的角度,要求国会和政府对中国的稀土限 制采取有效
措施。
以上就是稀土资源所涉及到的中美双方的利益相关者及分析。

案件过程、主要争议点、具体条款（详）
我们知道，WTO的争端解决分为5个阶段，刚刚对 每一阶段的时间介绍已经很详细了，
我就为大家梳理一下这次争端解决的整个过程
首先是第一 阶段：磋商。2012年3月13日，美国提出磋商要求。引用条款的具体内容
我会在后面说明。
22日和26日，欧盟、日本、加拿大请求加入磋商。中国随后接受了他们的请求。
4月25 日至26日，中美双方进行了磋商，但没能达成有效共识，因此进入第二阶段：
成立专家组进行调查和报 告。

2012年6月27日，美方向争端解决机构请求成立专家组 进行针对此案的调查。美方
认为中国的出口限制 对国际贸易正常秩序造成了干扰，并借稀土出口管理 而拥有了国际市
场的稀土定价权，这与WTO的贸易自由化原则不符。中方表示应诉，并称中国对稀土的 管理
是基于保护环境和资源的考虑。
2012年7月23日，DSB决定设立专家组。欧盟、 日本、韩国、俄罗斯等国保留他们的
第三方权利。9月24日，总干事成立了专家组，并在2013年举 行了专家组听证会和口头辩
论会。
到2014年3月26日，经历两年的调查裁决，WTO公布了专家组报告，裁定中方违规。
我们知道，（按照WTO规则，在专家组报告发布60天内，双方均可提出上诉），专家组
报告只是初审 ，如果不上诉就代表服从。接下来双方就进入了第三阶段：上诉机构审查专家
组报告。
2014年4月8日，美国先就此案向DSB提起上诉，刚开始的时候我比较奇怪，专家组
报告的结 果已经对美方有利 他们为什么还要上诉。不过结合整体来看，美方上诉的意图是
扩大自身的既得利益。 那中国当然也要积极维护自身的利益了，在4月17日，中方也提出
了交叉上诉。
2014年 8月7日，WTO公布了上诉机构报告，中方败诉。不过上诉机构也并未支持美方
的上诉请求，也就是说 维持专家组报告中的决定，这对中国一定程度上来说是个好消息。

2014年8月29日， 争端解决机构通过了上诉机构报告和小组报告，这就是第四阶段：
采纳专家组及上诉机构的决定。

第五阶段是决定的执行，在2014年9月26日的会议上，中国表示将需要合理的时间来< br>执行裁决。最后这个时间被定到了2015年5月2日。
在2015年5月20日争端解决机构 会议上，中国通知DSB，根据中国商务部和海关总署
发布的通知，已经取消了不符合世贸组织规则的相 关关税、出口配额和对企业的限制，中国
已经充分执行了相关建议和裁决。虽然美国不认为中国完全遵守 了裁决，但双方还是在5
月21日宣布争端解决。

在争端解决的整个过程中我们可 以看到，除了中美之外还有许多第三方国家的参与，而
且我还提到，他们也享有一定的权利。虽然这一点 上课没有提到，但是我们认为第三方机制
对于争端的解决也会有一定的影响。 WTO争端解决中的第三 方可以介入争端解决的每一个
阶段，我主要介绍一下这个案例中出现的磋商阶段和专家组阶段的第三方。
DSU也就是《关于争端解决规则与程序的谅解》第4条第11款对磋商阶段第三方介入
制度做 出了相关规定：如必须是利益相关的WTO成员才能申请介入磋商，而能否加入的决定
权在争端当事方手 中，这样可以避免任何一方通过第三方的加入对磋商另一方施加压力。但
DSU对磋商阶段第三方的权利 和义务都没有做相应的规定，我们认为是因为磋商是一个庭外
或者说私下解决问题的过程，只要当事方允 许，第三方便可以以国际正常惯用的方法介入。

然后，DSU的第10条是关于专家组 程序中第三方介入制度的专门条文，附录3中也有
相关规定。要成为专家组程序的第三方必须是WTO成 员，要有实际利益相关，还要在规定期
限内作出愿意作为第三方的表示。实际上，还没有成员在WTO争 端中被拒绝以第三方身份介
入。这里的第三方有四项权利：向专家组提交书面陈述并使其在专家组报告中 得以体现。收
到专家组第一次会议提交的书面陈述。参加第一次实质性会议期间的专门会议并发表意见。
回答专家组问题。第三方介入制度的存在也是为了使跟案件有利益关系的第三方能有机会站
出来 保护自己的利益，不过值得注意的一点是，作为第三方的欧盟和日本其实也提起了对关
于中国稀土争端的 申诉。

最后我们还是要回来看一下中国主要是因为哪些条款而被判了败诉
申诉方 认为，中方的出口关税措施与《入世议定书》第11条第3款的要求不符。中国
在其中明确承诺：除附件 六所列产品外，中国应取消适用于出口产品的全部税费。而稀土并
不在附件六所列的产品范围内，因而中 国不能对其征收出口关税。其实中国没有把稀土列进
去是因为当年国内对稀土资源的重视不够，这也是我 们自己的问题。
此外，中国的出口配额和出口许可证措施等构成了除关税外的其他出口限制措施，与< br>GATT1994第十一条第一款、《入世议定书》第一条第二款和《中国入世工作组报告》162段、< br>165段规定的义务不一致。比如，GATT 1994第十一条第一款规定：任何缔约国除征收税捐或其他费用以外，不得设立或维持配额、进出口许可证或其他措施以限制或禁止其他缔约国
领土的产 品的输入，或向其他缔约国领土输出或销售出口产品。中国虽然在相关的入世文件
中也明确表示自己会遵 守WTO的此项规定，但现实中还是对稀土的出口采取了不合规则的限
制措施。
而根据GAT T1994第20条序言的规定，如果其成员国认为某一种资源或者某一种资源性
产品出口过度，带来本 国资源的枯竭或导致环境污染严重，该成员国有权对这种资源的生产、
销售、出口采取相应的出口管制和 出口限制。但必须符合两个前提条件：第一，实施的措施
不得构成武断的或不合理的差别待遇：第二，实 施的措施不得构成对国际贸易的变相限制。
专家组认为，中国对企业的配额限制要求构成了“武断的与不 合理的差别待遇”，不符合第
一个条件。对于第二个条件，专家组在初裁报告中这样表述：“对自然资源 的保护并不意味
着允许成员采取措施控制自然资源国际市场。”在专家组看来，中国的出口配额措施已经 达
到了控制自然资源国际市场的效果，构成了对国际贸易的变相限制。

到了后面的 上诉阶段，焦点则主要集中在两方面：第一是中国限制稀土材料出口的法律是否
符合GATT1994第 20条的（b）项和（g）顶。(b)项将特殊情况下可采用的出口限制措施限
定为“为保障人民、动植 物的生命或健康所必须的措施”。但专家组认为本案中的出口限制
措施不是唯一的选择，还有其他可替代 措施的存在。 (g)项则规定GATT不得妨碍成员方实
施与保护可用竭的自然资源有关的措施，且与 国内限制生产或消费措施同时实施”。但是
专家组审查了中国提交的证据，认为中国的出口限制措施与 “保护可用尽的稀土资源”的
目标之间没有密切联系。此外，专家组还发现中国在国内稀土开采和消费方 面并未采取相应
的限制措施。因此中国的败诉也在意料之中。

稀土案败诉原因（略）
一、 法律原因
1、 采取的出口限制措施与中国入世文件以及WTO规则不符
WTO仲裁的依据是多边贸易规则和中国加入 WTO时就出口政策做出的承诺。我
国在加入WTO时，承诺只对《中国加入wTo议定书》附件6清单 中列出的84个税号
的产品征收不超过约束水平的出口关税。而美国起诉我国稀土出口管制正是因为我< br>国向58项稀土产品征收了出口税，违反了《中国加入WTO议定书》的有关承诺。在
出口配额方 面，中国的配额措施有违《关税及贸易总协定》的相关要求。这些前面
的同学都已经提及了，我就不再赘 述。
简而言之，第一个原因就是中方自己做的不对，与约定不符。
2、 未在相关法律文件中写明保护环境和资源的目的
本案中针对美国的申诉，我国在辩论的时候称对稀土征 收出口关税是为了保障
本国人民、动植物的生命健康以及保护国内可用竭的自然资源，但是专家组审查了
中国提交的所有相关法律文件，却找不到任何关于此立法目的的说明。更具有讽刺
意味的是，( 2009年关税实施方案》的立法目的是这样表述的：“本次调整的主要目
的是通过关税调节经济的杠杆 作用，促进对外贸易的稳定增长，优化进出口商品结
构，支持农村经济和高新技术发展，促进经济发展方 式转变和产业结构调整，同时
也为缓解纺织、钢材、化肥等行业面临的经营困难进行了政策调整。”也就 意味着我
们自己的相关法律文件中没写“我们是为了保护资源促进可持续发展而设关税的”。
最 终，专家组裁定我们的辩驳无效。
在法律文件中加不加关于“保障人民、动植物的生命健康以及保护可 用竭的自
然资源”的立法说明在我们看来原本是一个无足轻重的问题，我们潜意识里认为制
定这 些法律文件就是为了达到这些目标。然而在WTO严密的法律逻辑中，这些立法
目的的有无却往往直接决 定了此法律的合法性与合理性。
二、 国内环境原因
1、 中国没有从源头上实行有效管控。
在国内，很长一段时期由于稀土经营主体过多，造成供过于求的局面 ，厂家之
间不得不低价竞销而无法掌握定价权，出现国内国外两个价，国外价格高于国内，
形成 了所谓的倾销行为。但是实际上，大量利润却拱手让给别人，结果是境外资本
家得了好处还卖乖。
2、 地方政府追求GDP业绩，采取“有水快流”的措施。
由于长期以来，地方政府官员的 政绩考核主要以GDP的高低来衡量，而且是年
年考核，使得地方政府只能采取“有水快流”的措施，不 考虑环境污染成本和治理
成本。稀土资源比较容易开采，又能够赚钱，于是就成为追求经济效益的牺牲品 。
3、 国内外生产和供给不一致。

虽然后来中国整合了稀土资源厂家，减 少了乱开采现象，限制了出口，但是产
量并没有实质性减少，国内稀土产品生产较多，在国内供给也较多 ，而出口较少。
问题是，有些国内厂家以国内价格购买稀土产品之后，转手高价在国际市场销售。
所以给国外造成错觉，中国限制出口只是针对美日欧等外国资本，是不公平的隐性
贸易。这也是败诉的 原因之一。
4、 中国缺少精通国际贸易规则和谈判的高级人才。
本案反映出我国目前缺少 精通国际贸易的高级人才，处理和解决贸易摩擦争端
的能力十分薄弱。国际贸易规则大都是资本发达国家 设立的，使得他们对规则十分
熟悉可以轻松的在贸易争端中依据规则找到有利于他们的证据。中国作为发 展中国
家后来加入WTO，时间并不算长而且很多领域尚处在起步阶段。近年不断发生的贸
易摩 擦暴露了中国对贸易规则不熟悉，缺乏解决国际贸易争端经验的理由，因此也
导致了应诉胜诉率低下。如 果中国能够熟悉WTO等一系列国际贸易规则，精通外语
和谈判技巧，那么或许可以在贸易争端中重新夺 回主动权，据理力争，以减少贸易
摩擦带来的重大损失。

结论与启示（略）
稀土资源作为一国战略资源，受到世界各国的广泛关注。中国作为世界上的稀土储量和
产量大国，不合 理的开发利用和产业管理的缺失，使其国内稀土产业发展受阻，相关出口政
策的调整引发了与美国、日本 、欧盟等国家的贸易争端。
有学者将此次稀土案的败诉结果用“情理之外，意料之中”来评价，上述的 几点败诉理
由很好地证明了这个看法。
但我们小组认为，此次的中美稀土争端案还是给了中国许多启示的。
其中第一个就是提高政策合规性的必要性。
因为政策合规性是本次中国在稀土争端解决中的关 键。我国在制定相关进出口政策时，
要熟悉WTO相关政策规定和当初我们加入WTO时做出的承诺，在 最根本的规定本身不犯错，
才能理直气壮地去跟人家辩论。
其次，本案例的政治经济特征明显 ，中美新型大国关系中的战略互信缺乏，成为此案
关键的制衡因素。
中美稀土贸易争端的仲裁结果反映了美国对华贸易的政治性始终较高。
当前，中美两国就台湾 问题、东海和南海领海问题等依然存在较大分歧，稀土在军工领
域的关键作用使得美国在对华稀土政策上 更加突出政治层面的考虑。中国加入WTO后，美国
提出的“责任论”要求中国在国际关系中应当如同美 国、欧盟和日本一样，承担更大责任，
显示了他们希望运用多边和双边规则协议将中国纳入全球规则体系 的意图。我们应当在增强
双边经贸相互依存度的基础上，根据双边经贸关系的发展情况，针对美国当前及 未来可能关
注的重点领域进行提前性的对策，研究并采取措施，在对美贸易政策制定中掌握战略主动性，
寻求构建中美新型大国关系。
第三，我国应该重视各行业在长期发展中的绿色环保及可持续能力。

我国的稀 土管理需要产业长期发展战略的指导，在政策制定中既要保护战略性资源，也
要兼顾治理环境污染目标。 在很长一段时间内，由于经营主体过多且管理混乱，国内对于稀
土的开采和利用并未实质性减少，政策效 果仅在出口数量上加以体现。此外，由于地方政府
政绩考核中缺乏环境保护和资源保护标准的引入，使得 中国自上而下的稀土管理政策难以有
效贯彻。环保组织和行业协会的缺失也使得中国与美国出现贸易争端 之后，国内难以形成有
效利益集团进行利益表达，使得中国在此贸易争端中存在先天劣势。我们应当在国 内相关法
律文件中明确表明“保护可用竭的自然资源”以及“保护人类或动植物生命健康”的立法目的，同时改革管控手段，增强管控力度，先把本国的事做好，才能更有底气更有力地参与国
际争端解 决。
最后，我国应加强学习，培养更多高精尖人才，提高谈判能力和水准，并吸取本次案例
的 经验教训，避免日后在类似的国际贸易中可能引发的纠纷以及逐步扭转中国在此类纠纷中
的不利局面。